来源：《中国集体经济》2018年19期

作者：刘丽云、谢元态

我国对发展普惠金融的研究起步较早，2016年1月国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016~2020年）》（以下简称“规划”），明确规定我国普惠金融重点服务对象是农民、小微企业、贫困人群等特殊群体。我国农村金融体系比较完善，正规农村金融机构应当是实施农村普惠金融的主体，农信社（以下简称“农信社”）应当是实施农村普惠金融的主力军。但在金融机构全面商业化的大环境中，部分农信社改革重组发展成农村商业银行，丧失了“合作化”、“平民社”的本质属性和基本功能，出现了严重的“非农化”趋势，甚至导致农村金融资金长期巨额净外流。因此，实施农村普惠金融亟待农信社主导功能回归。

普惠金融强调金融机构要贯彻包容性、公平性、服务性为基本理念，特别强调要为落后地区居民和弱势群体及行业提供便捷有效、多层次、广覆盖的优惠金融服务。农信社作为实施农村普惠金融的主力军，必须充分发挥与普惠金融基本理念相一致的三大基本功能，即政治功能、社会功能与经济功能。

（一）本质属性：农信社政治功能体现普惠金融包容性

所谓“普惠金融包容性”，是指在创造一种金融服务均等的环境下，面向社会各个阶层、群体，尤其是指以微小企业以及农村为主的弱势群体提供金融服务，使之获得资金支持。由于商业化的金融机构具有爱富嫌贫的特点，而“包容性”则强调对“弱势群体”的包容，而非将其排斥在外。因此，要求以利润最大化为经营目标的商业银行实施普惠金融，实际上是要求其承担社会责任和政治责任。

我国农村金融体制改革历经多轮改革，已形成“三性”为主体——商业性（农业银行）、政策性（农业发展银行）、合作性（农村信用社），大中小型金融机构同时并存的局面。然而，由于实施普惠金融工作量大、管理成本高、财务收益小，因此在没有国家强制的情况下，客观上农业银行和农业发展银行并不愿意开展普惠金融业务。所以，三大正规农村金融机构中唯有农信社才能充当普惠金融的主力军。

从理论上说，农信社的本质属性和政治功能是非常突出的，它与普惠金融包容性是完全相适应的。我国的农信社是农村合作金融组织，其建立之初的宗旨便是发挥社员的信用互助功能，以解决农民生产生活中的融资问题。正如马克思所说，现代意义的合作社是克服资本统治弊端构建“和谐社会”的“法郎吉”，通过工人合作社“把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有”是“拯救农民的唯一正确途径”。即使是民国时期的学者和官员，也公开强调合作社的政治功能。主张“合作参与”以调和社会各阶级利益和“以合作组织实现地方自治”（孙中山,1912）；“凡是农业社会，就需走合作的道路”（梁漱溟,1923）；“彻底改造民众，实现人的革命”是实现合作共和的前提；“今日救国民之唯一善法”（薛仙舟,1919；戴季陶,1920）；甚至认为“合作社组织，不仅在农村中为经济上之重要之改革，且可替代宗法社会而兴”，巩固对农村的治理基础（蒋介石,1932）。毛泽东特别强调合作社的政治功能，指出农民克服“封建统治……永远的痛苦”的唯一办法“就是经过合作社”。因此，农信社作为实施普惠金融的中坚力量，充分发挥其政治功能，实现农村金融的包容性增长，加大对农村弱势群体金融服务的全面性，是贯彻普惠金融包容性的题中应有之义。

（二）主导功能：农信社社会功能体现普惠金融公平性

所谓“普惠金融公平性”，是与其“包容性”相一致的。“公平性”要求充分体现“包容性”、全方位性、普遍性、无歧视性、无排他性。只有全面体现了“包容性”，才能比较全面体现其“公平性”。

合作社的经典模式是在合作法典保障和政府财政支持下微利经营或保本经营的带有一定公益性的平民合作组织。几乎所有农业发达国家的合作社都很发达。西方合作社一两百年始终不渝地坚持其本质属性和社会动能，这是其长期健康发展的成功经验。农信社是农村经营货币和信用业务的平民合作组织，社会功能是其主导功能，实现社会的公平正义是农信社的重要历史使命，因此，农信社的社会功能与普惠金融公平性原则是高度一致的。

“规划”指出，要坚持以“机会平等，惠及民生”的基本原则，以增进民生福祉为目的，让所有阶层和群体能够以平等的机会、合理的价格享受到符合自身需求特点的金融服务。可见，虽然等级观念在中国根深蒂固，但在普惠金融发展大背景下，农信社贯彻普惠金融理念就必须发挥为平民服务的社会功能。在政策支持上，要为“三农”提供高效率、低成本的金融服务；在金融市场上，要为“三农”事业和小微企业提供较为公平、均等的金融服务，努力扮演实现普惠金融的重要角色。

（三）基础功能：农信社经济功能体现普惠金融服务性

所谓“普惠金融服务性”，是指金融机构应当提供便捷有效、多层次、广覆盖的优惠金融服务。普惠金融的“服务性”既不同于商业性金融和政策性金融类的服务，也不同于扶持类等公益性金融服务，它旨在根据人们实际生产生活需要，提供方便、快捷、有效的金融服务。

我国传统农村金融服务机构体系存在诸多弊端，要保障农村金融服务的普惠性，为排斥在传统金融服务之外的“三农”构建起普惠金融服务体系是关键。“规划”明确指出，要推进农信社改革，强化其服务职能。农信社的特殊性质决定了其微利保本经营的运作模式。为此，农信社要以“服务三农，支持村镇企业发展”为基本宗旨，以“解决三农问题，促进农村金融发展”为主要职责，走保本微利的可持续发展道路。其经济功能应当定位于持续性地为农村中小企业和一般农户提供便捷合理、全方位、多层次的基础性金融服务,以满足农民生产生活的资金需求，不断提升“三农”金融服务水平，这也是由其鲜明的合作性质决定的。

如上所述，从理论上看，农信社的基本功能与普惠金融基本理念是很相适应的。但是由于农信社已经演变成为了只见“信用”而不见“合作”的纯粹商业性的农村金融组织，它跟商业银行一样，在经济功能主导下自负盈亏，按“三性”原则经营追求利润最大化。因此，作为农村普惠金融主力军的农信社，其基本功能客观上与普惠金融基本理念相背离。现实中的农信社对普惠金融使命的背离，突出反应在农信社不但普惠金融供给不足导致农村资金巨大缺口，而且农信社成为农村资金巨额外流的主渠道，这是长期制约农村经济社会发展和农村金融自身发展的根本原因。

（一）从农村资金巨大缺口看农信社主导功能与普惠金融理念的背离

农村资金供给小于需求即为农村资金缺口。农村资金需求量与农业总产值成正比关系，美国经济学家雷蒙德·W·戈德史密斯（1969）根据这一关系设计了M=KG模型（M为资金融量，G为GDP，K为系数）。表1借用戈德史密斯（1969）的M=KG模型，根据近20年（1995~2014年）的官方统计数据，求出我国农村的资金融量（即资金理论需求量）。由于农信社是农村普惠金融资金的最主要供给主体，所以表1以其各项贷款代表农村资金供给量。然后二者比较即为农村金融供求之间的资金缺口。如表1所示。

表1 我国农村资本需求量与农村信用社资金供给量

数据来源：1996~2016年《中国统计年鉴》《中国农业年鉴》《中国金融年鉴》等

图1 我国农村奖金需求量与奖金供给量关系图

表1及图1直观地显示，1995~2014年期间，随着我国农村经济总量（GDP）的不断增长，农村资金理论需求量不断上升。与此同时，农村信用社提供的资金支持绝对量逐年有所增长，但2005年开始农村信用社各项贷款占农村资金融量的比重却在逐年下降，由2004年的81.05%下降到2015年的36.60%。农村资金供应缺口不断扩大，由2003年的3122.66亿元扩大到2015年的73613.16亿元。

造成资金供应缺口不断扩大的原因是多方面的，而根本原因则是农信社“改制”过程中不断地去“合作社”、“平民化”，“非农化”趋势愈演愈烈，逐渐朝着股份制的商业化金融组织形式过渡，这就使得其越来越丧失“合作社”的本质属性，合作社的社会与政治基本功能逐步异化为以经济功能为主导。丧失了本质属性的“信用合作社”，要与其它商业银行一样接受人民银行和银监会的严格监管，在一系列的资产负债指标和风险防范指标约束下，迫使其更愿意向中高端客户及工商企业提供贷款以追求经济效益，因而必然忽视其普惠金融责任，致使广大中小企业和弱势农民资金可获得性水平普遍较低。

（二）从农信社存贷差看其主导功能与普惠金融理念的背离

农信社作为我国扶持“三农”发展的主力军，以上分析的农信社资金缺口主要是反映资金供给不足问题；而农信社过大的存贷差则反映其成为我国农村资金净流出的主渠道问题。

表2 1995~2013年我国农村资金通过农信社流出量

资料来源：数据来自《中国金融年鉴》（1996~2016年）

表2直观的反映了农村资金通过农信社净流出的动态过程，农信社存贷差逐年递增，2007年突破10000亿元，2010年开始存贷差以每年2000亿元的规模递增，在1995~2015年期间，农村资金总流出185890.1亿元，平均每年净流出9783.689474亿元，长期的巨额资金外流无疑是农村经济社会发展最严重桎梏。

农业属于弱质产业，其高风险低收益的特征决定了融资难、借贷难。但更为严峻的现实是，天性勤俭节约、省吃俭用的中国农民，将大部分收入存入农信社，然而农信社却以盈利为目的，源源不断地从广大农户身上抽血，又源源不断地输送给相对富裕的城市居民和工商企业。表2触目惊心的农村资金净流出数据表明，农信社在经济功能主导下，严重违背了普惠金融理念下的公平性、服务性。

在市场经济及金融竞争加剧的态势下，农信社基本功能发生异化，互助合作理念逐渐淡化，农信社已由最初的互惠互助金融服务组织转变为营利组织，这种异化是一种动态的、深层次、多方面的演进过程。图2直观地反映了农信社的异化机理。

图2 农村信用合作社功能异化机理图

由图2可知，农信社的功能异化是各种内外因共同作用的结果。功能异化前，农信社是与普惠金融的“三性”理念相适应的；功能异化后，农信社与普惠金融的“三性”理念相背离，具体体现在以下三个方面。

一是政治功能异化导致包容性丧失而排他性增强。随着市场导向改革的不断深化，农信社金融企业属性日渐增强的同时，其“合作”的本质属性日渐虚化。于是，合作社所特有的政治功能要求及其所内含的充分包容性日渐丧失。即便是由乡（镇）一级法人改制为了县（市）一级法人，它在政治上和经济上都仍然对当地政府有一定的依附性，但在经营管理中却有了很强的组织独立性。当地方政府提供的财政支持有限时，农信社在既寻求组织独立，又试图获得政府经济扶持的矛盾中，“非农”问题日益严峻，导致其服务具有排他性，经历着“社会人”向“经济人”的角色转变，出现了排挤农民阶层的现象，渐渐偏离了“支农惠农”的初衷，所以政治功能异化与普惠金融的包容性丧失便成为必然。

二是社会功能异化导致公平性淡化而选择性增强。当初合作制性质的农信社主要由当地政府控制管理，为当地“三农”服务，向当地政府报告工作。尽管不同地区的农信社经营情况会有所不同，经营差的农信社依然得到政府庇护，而经营较好的则试图脱离当地政府的控制而成为独立的市场主体。于是就总体而言，不少农信社发展目标模糊，市场定位不清，社会功能发生严重异化，由公平地服务广大农民阶层转向有所选择地提供“利己”服务。这种选择具体表现在多方面，例如在管理模式上，往往一言堂的家长制占上风，或者公司制取代社员民主制，致使管理决策的民主性原则流于形式；在贷款对象上，公平性淡化而选择性增强，有限的信贷资金主要投向了高收益、高回报的工商企业，从而忽视了小农户对资金的需求，致使其社会功能异化及普惠金融的公平性受到损害。

三是经济功能异化导致服务性弱化而盈利性增强。在农信社普遍商业化趋向发展的大背景下，产权结构主要有完全的合作制、以合作制为名的股份制和股份合作制三种形式。不管是哪一种产权结构，目前几乎所有的农信社在经济功能主导下都弱化了以服务性为宗旨的公益目标，而以利益最大化为经营目标，纷纷进行盲目的商业化改革。

农信社本来就综合服务能力有限，服务水平较低，商业化趋向改革与发展既丧失了合作社形态的绝对公平优势，又盲目借用股份公司形态的经营管理方式，其结果孕育出一个既缺乏效率又缺乏公平的“杂交品种”。这种“杂交品种”既无法发挥合作社的服务性，又缺乏普惠金融所倡导的公益性。

（一）重新吸纳股本：以产权多元化强化本质属性

经典范本的基层合作社是以个体所有制为基础的，而目前我国农信社实际上已经演变成了单一的集体所有制，这就要求通过重新吸纳股本来实施产权多元化改造，重新构建社员个体所有制基础，以回归合作社的本质属性。苏州市吴中区农信社的股份合作制改革提供了成功的范本。苏州市吴中区坚持“股权合理化，投资主体多元化”原则，结合当地的地方特色和实际情况对农信社进行分类改造，循序渐进的推进产权多元化改革，取得了显著绩效，为农信社基本功能回归和贯彻普惠原则提供了成功的范式。

我国农信社基本功能回归是不断探索的过程，重新吸纳股本以产权多元化的产权制度改革应因地制宜，既要杜绝大股东过度持有股金，又要避免股金过于分散。借鉴吴中区经验，坚持合作本质的基础上，一方面重新吸纳优质股本以增强农信社经济实力；另一方面可以将资产存量分解到本县（市）全体社员，将集体所有过度到社员个人所有，使全体社员都成为农信社的一员。通过吸纳股本增量和存量资产分解的产权多元化，从而强化农信社的本质属性和实现其基本功能回归。

（二）法定普惠原则：专事服务“三农”坚持主导功能

农信社的产权多元化改革，并不意味农信社要脱离农村、要以利润最大化为目标，更不意味着要改制为农村商业银行。农信社为增强经济实力而吸收一部分股本，并不等同于要改造成股份制企业。农信社产权多元化后，将更好地贯彻普惠金融理念服务“三农”、小微企业等特殊群体。

借鉴西欧各国经验，带有一定公益性的“平民合作社”需要专门的法律法规进行特殊保护和约束。我国农信社基础薄弱，更需要出台专门的法律法规为其保驾护航；同时又通过法律法规的刚性约束，强化农信社以普惠原则专事服务“三农”的主导功能。

（三）财政政策引导：微利保本经营创新基础功能

农信社发展偏离轨迹的一个重要原因是缺乏政府的强势政策引导。农信社作为一个特殊的弱势金融合作组织，国家应当依法规定政府为其提供微利保本经营的财政支持责任和市场保护责任，从而使农信社切实地体现普惠金融的公平性，在为“三农”提供高效率、低成本的金融服务中实现可持续发展。

政府还必须引导农信社实现功能回归，鼓励借鉴其他金融机构的成功经验和管理经营模式，在注重效益的同时加强人才培养；创新适应农村需求的金融产品，丰富金融工具，优化金融服务，在增强自身竞争力的同时积极履行社会义务。

（作者单位：江西农业大学经济管理学院）