周艳华等:农民专业合作社成员的异质性:问题与对策

    【摘要】在我国的农村实践中，过多的按股分配、农户对合作社表决权的丧失及其衍生的套利行为，正作为合作社成员之间严重异质化的副产品而严重削弱合作社的社会功能。各级政府应当转变扶持合作社发展的理念，以规范现有合作社的发展代替对数量的追求。要进一步完善法律制度以规范合作社的运行，为合作社的发展提供法律保障。

【关键词】合作社　异质性　外部审计

在政府和学界的大力扶持和推动下，我国的农民专业合作社得到了长足的发展。据统计，截至2012年底，我国登记在册的农民专业合作社实有68.9万户，出资总额达1.1万亿元。但在我国农民专业合作社蓬勃发展的过程中，也不断出现一些新问题。其中最突出的应当是合作社成员之间的异质性。合作社成员之间的异质性对合作社的发展带来哪些问题、如何克服这些问题，将是本文试图探讨的内容。

合作社成员之间异质性的成因

弱势农业下农户的分化。我国实行“家庭联产承包经营责任制”后，市场竞争加剧，小农式的农业生产带来的经营风险进一步放大，农业生产难以给农民带来稳定的收入保障。且随着城镇化进程的加快，农村劳动力大量向城市转移。在留下来的农民中，只有一小部分适应市场的农民变成乡村社会中的“能人”、“大户”富裕起来，多数农户增收日益困难，农户之间的分化日益明显。在农村，由乡村“能人”、“大户”领头创办合作社就成为必然。例如河北省廊坊市固安县牛驼镇前庞家务村的顺斋瓜菜种植专业合作社，就是由种植大户张顺斋牵头成立的。

政府的政策引导。“三农问题”的解决，需要在农村推行进一步的改革举措，用改革来创造新的制度红利。因此，作为一项重要举措，转变农业生产组织方式、扶持农民专业合作社在我国广大农村开始推行。但在弱势农业的背景下，仅仅依靠农业领域的内生力量很难促进农民专业合作社的发展。因此，政府引入外部力量，积极引导与扶持农业龙头企业和乡村能人来创办农民专业合作社，就成为推动农业发展、提高农民收入的一个可行选项。以河北省廊坊市为例，截至2012年6月底，全市共成立农民专业合作社827家。但从创立方式看，主要有村两委班子领办型和龙头企业带动型。

合作社成员之间异质性带来的问题

在我国农民专业合作社的发展进程中，由于成员之间的异质性，造成合作社异化现象严重，合作社功能开始弱化。主要表现在以下方面：

在合作社盈余分配上，“按股分配”取代“按交易额比例返还”成为主要的盈余分配形式。我国多数合作社从组建伊始，就具有“典型的‘资本带动’特征，合作社内部存在资本集中和资本分散并行不悖的现象”，存在着“资本控制的现实性和必然性”。在存在资本控制的合作社里，普遍存在的“一股独大”现象，直接影响到合作社的盈余分配。《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）第三十七条规定，农民专业合作社的可分配盈余首先按成员与本社的交易量（额）比例返还且返还总额不得低于可分配盈余的60%。但在资本利益最大化要求的驱使下，资本控制型的合作社往往背离了“合作社盈余应当以按交易额比例返还”为主的本质性规定，普遍以“按股分配”取代“按交易额比例返还”。有学者的调查显示，“在合作社盈余分配方式上，纯粹按照交易额（量）返还的合作社仅占16.9%。整体来看，接受调查的合作社中，按股份分红的合作社比例明显高于按交易额（量）返还的合作社比例。”以“按股分配”取代“按交易额比例返还”作为主要盈余返还方式的合作社还是一般意义上的合作社吗？

利用合作社进行套利的现象严重。在我国，存在大量的以获取“非经常性的政府补助、税费减免等政策性收益”为目的合作社。这类合作社的发起人，主要一些非生产性的农民和工商企业。这类合作社被一些学者形象地称之为“皮包合作社”。正如某县领导人所言：“我曾经到日本考察过，人家日本是合作社办公司，而我们是公司办合作社。”在这类以“空壳社”或“翻牌社”面目存在的合作社中，发起人往往利用股权上的优势，把政府财政补助按成员的持股比例量化，甚至被变相转变为发起人的个人财产，非持股成员无法分享到政策性收益。应当说，这类合作社对我国农民专业合作社发展的危害无疑是严重的，是我们应当重点监管的对象。

合作社内部治理机制混乱，民主管理制度难以得到有效实施。从合作社诞生的那一刻起，就确立了以“一人一票”为标志的合作社内部治理机制。目前，我国大多数合作社的民主管理流于形式。理事会的作用远远大于社员大会的作用，监事会沦为花瓶式的摆设；在理事会中，大股东或发起人的意志又占据支配性的地位，普通农民的意志在表决中成为陪衬。被合作下的农民失去了参与合作社社务管理的积极性，合作社的吸引力不断下降。一个失去了民主管理功能的合作社还是合作社吗？

发展农民专业合作社的再思考

如何在我国发展适合我国国情的合作社，发挥其在组织农民方面的作用，利用其组织和制度上的优势，来解决我国的三农问题？笔者认为近期我们可从以下两方面着手。

转变政府扶持合作社发展的理念，以规范现有合作社的发展代替对数量的追求。一是加大对合作社知识的宣传，提高普通农民对合作社知识的理解。应当说，我国农民专业合作社在发展过程中，存在诸多矛盾之处。一方面是合作社在量上超常增加；另一方面却是大多数农民的漠然，他们对合作社以及什么是合作社却知之甚少。例如，根据《合作社法》第三十七条规定，本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产，应当作为本社财产，要平均量化到每一个成员，按比例划入成员账户成为成员的收益。但在实践中，许多合作社的发起人却在分配过程中把政府财政补助按成员的持股比例量化，成为大股东的套利工具，直接损害了普通社员的利益。而这种套利行为得以实现的根源还是普通社员缺乏对合作社的基本了解和认识。因此，我国各级政府应当把普及合作社知识，尤其是合作社的运作知识、盈余分配知识，把我国农民打造成为懂知识的“新农民”，作为规范合作社发展的重点。

二是改变外在监督方式，以“审计”代替“考核”。任何一个组织的健康发展，都离不开外部的监督。在对合作社的外部监督方面，我国普遍存在登记环节宽松、成立后放任自流疏于监管等不正常现象。正是由于缺乏有效的外部监督制度，才致使我国合作社在发展过程中乱象丛生。《合作社法》第三十八条虽然规定了外部审计制度。但就实践来看，外部审计形同虚设。因此，借鉴外国先进经验，适时引入强制性外部审计制度是我国当前解决合作社发展乱象的重要手段。通过对合作社的成员构成和出资、治理机构的运行、财务管理是否健全、成员账户、盈余核算和分配方式是否合规等项目的审计，可以有效地规范合作社的运行，并把优惠政策只提供给那些经审计机构认定为规范运行的合作社。引入外部强制性审计制度，既可以打击“僵尸合作社”的套利行为，又可以保护普通农户的合法权益。

完善相关法律制度，为合作社的健康发展提供法律支撑。一是引入公司法中的股东直诉权和代位诉讼权，允许普通社员以自身名义向合作社或相关权益侵害人直接提起诉讼。《合作社法》第二十九条规定，理事长、理事和管理人员给本社造成损失的，应当承担赔偿责任。《合作社法》第五十三条规定，对侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯农民专业合作社及其成员的合法财产，非法干预农民专业合作社及其成员的生产经营活动，向农民专业合作社及其成员摊派，强迫农民专业合作社及其成员接受有偿服务，造成农民专业合作社经济损失的，依法追究法律责任。但在实践中，这些规定对于保护普通社员合法权益还显不足。首先是没有明确普通社员是否具有以自身名义提起诉讼的资格；其次是没有明确能否以合作社以及合作社的管理人员作为诉讼对象。而在实践中，损害普通社员合法权益的，往往更多地发生在合作社内。实践中，在浙江省的一些地区，已经有成员向有关部门投诉合作社发起人，追讨应该分给自己的盈余返还和政府补助的量化份额。因此，有必要在法律上明确普通社员具有以自身名义向合作社或相关权益侵害人直接提起诉讼的权利。

二是明确合作组织与非成员的交易上限。《合作社法》第三十四条规定，农民专业合作社与其成员的交易、与利用其提供的服务的非成员的交易，应当分别核算。从该条规定可以看出，法律允许合作社可以与非社员进行交易，但应当分别核算，其目的是为了便于分配盈余。但在实践中，应当对合作社与非社员的交易数量做一上限性的规定，否则，合作社本身就会异化成为一个通过差价赚取成员利益的中间商，失去其作为“弱者之间的互助联盟”的本质规定性。例如美国的《卡珀—沃尔斯泰德法》就明确规定，合作社与非社员的交易额不能超过其与社员的交易额，即所谓的“50%规则”。在我国，合作社之所以缺乏吸引力、功能弱化，就在于在实践中许多合作社已经异化为中间商。

来源：浙江师范大学农村研究中心