农光互补”项目用地须先补农惠农

记者观察|“农光互补”项目用地须先补农惠农！附：今年以来涉及光伏行业重大政策举措

原创 刘振国 土地观察 2022-06-06 13:10 发表于北京

乡村振兴战略实施，引领产业下乡进村。凡有动工处几乎无不涉及土地权益，持续考量各方对“三农”工作特别是耕地保护重要性的认识与态度。以光伏产业为例，近年来光伏产业得到国家大力扶持、支持，全国新增光伏发电并网装机容量连年稳居全球首位，助推“双碳”目标实现和乡村振兴战略实施，其用地规模也在不断增加。如何正确处理涉农项目用地、补农惠农，必须予以慎重对待。

乡村振兴战略实施，引领产业下乡进村。凡有动工处几乎无不涉及土地权益，持续考量各方对“三农”工作特别是耕地保护重要性的认识与态度。

日前，河北某地市县联合调查组通报了某光伏发电项目施工清表问题调查处置情况。通报指出，该项目在推进过程中存在群众工作不到位、合同签订程序不规范、监管工作缺失缺位、施工违法违规等问题。整个调查通报似乎对用地问题没有定性，调查也仍在继续。但值得注意的是，通报在文末强调“坚决落实最严格的耕地保护制度，守住粮食安全底线”，表明该事件已触及耕地保护相关法律法规。

新产业新业态项目如何在农村地区规范发展，如何善待群众和他们手中的耕地，此次事件为相关部门、相关行业上了深刻的一课。

笔者以为，“农光互补”也好，“渔光互补”“林光互补”也好，“互补”应有先后次序，不可“喧宾夺主”。凡是涉农建设项目，首先要“补”的是惠农增收，这是“主”。河北省发展和改革委员会、省自然资源厅不久前联合发出通知，要求存量光伏复合项目不得占用耕地，确保以农为主、光伏为辅、互补共赢，并要求不对土地形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产。此次事件显然违背了上述要求，搞错了主次关系。

进村近地发展产业，政策支持，农村欢迎。但与重大工程项目用地及大规模批量农转用有所不同，农村复合用地、混合用地问题日益复杂。类似光伏产业用地、旅游产业用地、设施农业用地，既契合“三农”发展实际，也具有一定的用地特殊性，如多种用地类型混合、用地期限存在不确定性、用地规模大小不一等等。与此同时，相关部门也在不断优化、差别化用地支持政策。就光伏、风力发电用地而言，自然资源部明确支持使用未利用地和存量建设用地，允许在土地规划、计划安排时予以适当倾斜。考虑到脱贫问题，多部门曾于2017年联合出台《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》予以支持和规范。

“支持”历来与“规范”同步，从来没有脱离“规范”的“支持”政策。相关部门出台的政策中，一再强调要切实保护耕地，限定用地标准，严格审批程序。但从媒体曝光的案例看，光伏项目违法违规用地的情况也时有发生。比如，一些光伏项目在用地上存在盲目性，出现宽打宽用、浪费土地等问题；一些地方存在违法违规、超标占用土地特别是耕地等问题；还有一些地方，把“农光互补”“以光补农”，变成了先“补光”后“补农”、只“补光”不“补农”。针对上述问题，如不及时予以纠正、约束，会让本应专注于节约资源、惠农助农的项目，沦为浪费资源、侵害合法权益的项目，违背了新产业、新业态推动乡村振兴、引领技术创新的初衷。

节约用地、保护耕地，从严审批、维护权益，是《土地管理法》的要求，也是相关政策的基本要求。以光伏发电为例，技术越先进，发电效率越高，实际占用的土地反而更少，更加需要树立正确用地理念，发展节约资源的新技术。笔者以为，涉农项目用地须占地的尽量少占，能占劣地的绝不占好地，而且所有用地都要履行严格审批程序，该签的协议不漏，该补偿的一分不少，在惠农增收的基础上，发展好产业项目，实现互补共赢。

此次事件，教训深刻，再次提醒用地单位与监管部门：涉农项目用地先做到知法、守法，知土地、守红线，才能真正补农惠农促发展。

（作者系本报记者）

附：今年以来部分涉及光伏产业重大政策举措

一、《国务院办公厅转发国家发展改革委国家能源局关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》（国办函〔2022〕39号）

加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设。加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系，在土地预审、规划选址、环境保护等方面加强协调指导，提高审批效率。

促进新能源开发利用与乡村振兴融合发展。鼓励地方政府加大力度支持农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏，积极推进乡村分散式风电开发。统筹农村能源革命与农村集体经济发展，培育农村能源合作社等新型市场主体，鼓励村集体依法利用存量集体土地通过作价入股、收益共享等机制，参与新能源项目开发。

完善新能源项目用地管制规则。建立自然资源、生态环境、能源主管部门等相关单位的协同机制。在符合国土空间规划和用途管制要求基础上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地。将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，严格落实生态环境分区管控要求，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。地方政府要严格依法征收土地使用税费，不得超出法律规定征收费用。

提高国土空间资源利用效率。新建新能源项目要严格执行土地使用标准，不得突破标准控制，鼓励推广应用节地技术和节地模式，用地节约集约化程度必须达到国内同行业先进水平。优化调整近岸风电场布局，鼓励发展深远海风电项目；规范设置登陆电缆管廊，最大程度减少对岸线的占用和影响。鼓励“风光渔”融合发展，切实提高风电、光伏发电项目海域资源利用效率。

二、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<乡村建设行动实施方案>》

实施乡村清洁能源建设工程。巩固提升农村电力保障水平，推进城乡配电网建设，提高边远地区供电保障能力。发展太阳能、风能、水能、地热能、生物质能等清洁能源，在条件适宜地区探索建设多能互补的分布式低碳综合能源网络。

三、《国务院关于印发气象高质量发展纲要（2022—2035年）的通知》(国发〔2022〕11号)

强化气候资源合理开发利用。加强气候资源普查和规划利用工作，建立风能、太阳能等气候资源普查、区划、监测和信息统一发布制度，研究加快相关监测网建设。开展风电和光伏发电开发资源量评估，对全国可利用的风电和光伏发电资源进行全面勘查评价。研究建设气候资源监测和预报系统，提高风电、光伏发电功率预测精度。探索建设风能、太阳能等气象服务基地，为风电场、太阳能电站等规划、建设、运行、调度提供高质量气象服务。

四、《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》（国发〔2021〕25号）

加强乡村清洁能源建设。提高电能在农村能源消费中的比重。因地制宜推动农村地区光伏、风电发展，推进农村生物质能源多元化利用，加快构建以可再生能源为基础的农村清洁能源利用体系。

五、《国务院关于印发“十四五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2021〕27号）

规划建设便利高效、适度超前的充换电网络，重点推进交通枢纽场站、停车设施、公路服务区等区域充电设施设备建设，鼓励在交通枢纽场站以及公路、铁路等沿线合理布局光伏发电及储能设施。