中国新型农村合作金融：历史镜鉴与体系架构

在回顾农村信用社、农村合作基金会、农村资金互助社三类主要合作金融组织发展历程与问题的基础上，提出新型农村合作金融的三个特质：社区与产业双重内生性、合作性、监管适应性，并据此对现有的新型农村合作金融组织形式进行确认。研究认为，完整的中国新型农村合作金融体系由组织、技术产品、监管、基础设施、市场竞合、政策支持和法律法规七个子体系构成。当前，中国新型农村合作金融组织尚处于发展初期，应严守合作金融原则，强基固本，扎实起步。

自1864年第一家农村合作金融组织——德国雷发巽乡村信用合作社（Raiffeisen Rural Credit Cooperative）成立以来，全球农村合作金融已走过近160年的历史。很多国家的农村合作金融组织，都是从最基层的草根组织升级为世界知名合作银行的，如法国农业信贷银行（Crédit Agricole）、德国中央合作银行（DZ BANK）、荷兰合作银行（RABO BANK）等。它们组织系统完整、服务范围广泛，在本国农村金融体系中居于主导地位。农村合作金融制度虽起源于西方，但在日本、韩国等亚洲国家也表现出了很好的适应性。日本农林渔业合作金融体系、韩国农协体系均在农业经济发展和农村社会建设中发挥了重要作用。中国的合作思想可上溯到春秋时期之前的井田制，战国时代的常平仓、隋朝的义仓与合会、宋朝的社仓等，均含有自助互助的合作思想，这种自助互助举措也贯穿于明清两代。20世纪二三十年代，国民党政府和慈善组织开始进行农村信用合作社的探索，但覆盖范围小，贫苦农民受益不多。

1924年，中国共产党领导成立了基于农民协会的信用合作社，并于20世纪30年代在湘赣解放区深入实践。新中国的农村信用社从20世纪50年代起步，其最初与农民关系密切，促进了农业农村发展。从50年代末开始，农村信用社走向官办金融阶段（1958—1977年），后又经历了恢复“三性”阶段（1978—2002年）、产权和股份制改革阶段（2003年至今）。中国农村合作金融改革的结果是“合作”两字从农村信用合作社名称中去除，而且最终未能复归为农民自己的金融组织。20世纪80年代后期诞生、90年代末被取缔的农村合作基金会，则使中国农村合作金融事业蒙上了阴影并步入低谷期。直至2005年，《国务院深化经济体制改革的意见》提出，“探索发展新的农村合作金融组织”，但2007年由银监会批准的新型农村金融机构之一——农村资金互助社并未能振兴农村合作金融。2008年，党的十七届三中全会提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。之后，连续5年的中央一号文件也都明确要“在农民专业合作社内部开展信用合作或资金互助”。

党的十八大后，发展新型农村合作金融成为中央的政策主张。2014年，中央一号文件首次提出“发展新型农村合作金融组织”。之后，连续3年中央一号文件聚焦农村合作金融，并先后明确了“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”“扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围”“规范发展农村资金互助组织”“加强农民合作社规范化建设，积极发展生产、供销、信用‘三位一体’综合合作”等农村金融改革重大政策导向。2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略，而资金正是推进乡村振兴战略的一大关键，服务乡村振兴成为新型农村合作金融的使命。2018年，中国人民银行等五部门印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出要“探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部信用合作试点”，明确了新型农村合作金融的主要探索方向。

从世界农村合作金融发展实践来看，合作金融本身具有发展壮大的基因，且可以与东亚文化良好融合。中国对农村合作金融一直都有强烈的现实需求，但却未能形成与全球同步的供给体系，这既有深刻的历史原因，也有现实的技术性因素影响，需要认真总结经验教训，在新发展阶段推动新型农村合作金融平稳起步。

新中国建立以来，农村合作金融出现过三种代表性组织，分别是农村信用社、农村合作基金会和农村资金互助社。农村信用社已基本实现“去合作化”。农村合作基金会于1984年萌发，至1999年初，全国2.1万个乡级和2.4万个村级农村合作基金会全部被取缔。农村资金互助社于2007年开始试点，2012年被暂缓审批，历时5年，全国仅发展农村资金互助社49家，且在2015年银监会提出鼓励已成立的农村资金互助社逐步转化为村镇银行。三种代表性合作金融组织式微的历史，可为新型农村合作金融镜鉴。

（一）农村信用社的“去合作化”与商业化改制

1949—1958年是遵循合作金融原则的农村信用社大发展时期。1959—1980年，政府将农村信用社先后下放给人民公社和生产大队管理，后来交给贫下中农管理，虽然1977年该做法得以纠正，但也使农村信用社严重脱离了社员。1980—1996年，政府又将农村信用社划归中国农业银行管理。这一阶段，政府以巩固和维护计划经济为目的，把农民的合作金融强制性变迁为基层社队的金融工具和国家银行在农村的基层机构。1983年，中国农业银行提出农村信用社要走恢复“三性”的道路，试图将合作金融因素植入到国家银行基层机构之中，但1984年县农村信用合作联社的组建，使其经营范围突破了村、镇“熟人社会”圈层，农民在经营管理中的发言权逐步丧失，合作金融属性开始淡化。1986—1987年改革按大集体企业对农村信用社开征营业税、所得税并减少贷款利率优惠政策，加速了农村信用社“脱农”步伐。1996—2012年，尽管合作金融一直是农村信用社改革的政策主张，但这一时段改革的主要目标在于解决农村信用社自身生存与发展问题，而非合作性建设与金融支农，这导致了农村信用社“去合作化”倾向持续加码。

经营范围扩大到县后，农村信用社对外贷款需要抵押担保，对外吸收存款需要提供较高的固定回报，“内部人”需要聘请专业团队进行精细化经营管理并强化自身地位。管理团队业绩越好，收入越高，“内部人”越受益，商业性金融基因自然生成，利润最大化成为明确诉求。加之后续引入的投资股股东目标与“内部人”、管理团队相同，他们轻易便达成了一致行动来共同引导弱势的资格股股东，形成了农村信用社商业化转制的内生动力。另外，政府干预农村信用社经营所产生并累积的呆坏账和外部负担成为农村信用社商业化转制的诱因。呆坏账的来源包括地方政府强制农村信用社放贷、中国农业银行留给农村信用社的呆账、农村合作基金会的历史债务和1993年高通货膨胀时保值储蓄补贴等。外部负担包括各级政府摊派费用、相关部门的交易费用和隐形费用等。这些负担令农村信用社举步维艰，在倡导现代企业制度的大环境下，2003年，农村信用社开始剥离历史包袱、清收不良资产，加快产权制度改革，“去合作化”实质转向了农村信用社“内部人”、管理团队和投资股股东合意的“商业化”，农村信用社的合作金融之路基本宣告终结。到2012年，监管部门明确了农村信用社要全面取消资格股，真正实现“去合作化”。

（二）农村合作基金会的黯然退场

1983—1984年，人民公社改制在全国范围内全面开展，这一过程中数千亿集体资产流失，各地按照中央要求对集体资产进行清理，通过建立基金会来实行“清财收欠，以欠转贷”。这是抑制集体资产流失的需求诱致型制度创新，同时也在一定程度上缓解了彼时农村信用社僵化的资金集中供给和家庭承包制下农户资金分散需求之间的矛盾，还为农村家庭企业、个体企业、私营企业、联合企业和集体乡镇企业提供了资金供给，所以农村合作基金会曾一度是农村金融中举足轻重的力量。但由于它是地方政府主导下的行政改革，对地方政府的依附性强于农民合作自主性，为以后的行政干预埋下了伏笔。

行政依附基础上的两重行政干预左右了乡镇级农村合作基金会的走向。首先，20世纪80年代中后期的财政分级包干体制和银行企业化改革一方面强化了地方政府的投资冲动；另一方面又减弱了其对农村正规金融组织的影响力。地方政府需要增强对农村金融资源的掌控力，农村合作基金会成为主要机构。由于乡镇政府对集体资金的调动能力强于集体经济组织，集体资金很多是未征得全体成员同意而直接划入乡镇级农村合作基金会并按地方政府意志开展业务的，这导致农村合作基金会从一开始就没有真正奠定合作金融框架基础。其次，乡镇农业行政管理部门工作条件差、收入水平低，所以有很强的动力参与到农村合作基金会运营中去，从而获取收益。但乡镇政府的干预导致农村合作基金会不得不高息揽储、高息放贷，并持续面对挤兑风险，以致其不断超越经营范围，资金投向非农化且结构不合理，逾期和呆账资金大量产生，负担长期沉重，自身举步维艰，甚至扰乱金融秩序，最终到了不得不取缔的地步。

（三）农村资金互助社的裹足不前

农村资金互助社是经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。农村资金互助社是一种组织制度创新，是诱致性制度变迁过程，与农村信用社的“嵌入式”强制性制度变迁完全不同。农村资金互助社是具有法人资格的正规金融机构，坚持入退社自愿、民主管理和盈余返还原则，主要满足成员短期、小额资金需求，具有互助合作性、社区性、封闭运行和不以营利为目的等特点，是真正意义上的合作金融组织。

但是，从2007年3月第一家村级农村资金互助社诞生到2019年10月，全国农村资金互助社仅有45家。应该说，农村资金互助社具备了农村合作金融组织的所有本质属性，但其实际发展效果并不理想，与预期出现了很大差异，这主要是因为其具体制度安排存在多个与社员需求不相适应的关键点。首先，资金来源不足。一是农户普遍手中余钱不足，入社的首要目的在于获得贷款资格，而非获取收益；二是单个社员持股比例不能超过10%，超过5%需银监部门审批，进一步限制了资金来源；三是农村资金互助社没有国家信用背书，却执行与银行、农村信用社同样的利率政策，没有特殊优惠利率。以上特点决定了资金互助社难以获得充裕存款。其次，满足贷款能力不足。这是资金来源不足的必然结果。最后，盈利能力不足。资金供给不能满足需求的结果是业务规模难以扩大，盈利能力不足，但监管对资金互助社经营场所、服务设施、安全保卫、管理人员、业务和财务报表及相关报告报送的要求又较高，导致监管成本高企，农村资金互助社亏损面很大。

（四）历史镜鉴

农村信用社、农民合作基金会和农村资金互助社是新中国农村合作金融史上的三种主要形式，从合作金融实践意义上讲，三者均非成功案例，镜鉴意义较大：

第一，坚持民主管理原则。农村信用社和农民合作基金会均违背了农民民主管理原则：农村信用社是行政命令建立，农村基金会是政府代替农民决策，两者的失败，基本全部与地方政府干预有关。此外，农村信用社成员过于分散，多数社员缺乏有效激励去监督农村信用社运营，社员大会和社员代表大会失去活力、预设职能丧失，监事会对理事会和经营班子监督不力，投资股和“内部人”形成了一致行动，资格股难以行权，从而出现了“内部人控制”。

第二，坚持封闭性原则。合作金融的风险防控优势在于“熟人社会”中的信息对称，这是互助型小额信用贷款的前提。农村合作基金会突破了封闭性原则对外吸储放贷，导致“熟人社会”的信息优势丧失，为追求安全性，要求借款人提供抵押担保，与资金互助的初衷背离。同时，农村信用社和农村合作基金会均扩大了展业地域，使得民主管理丢掉了乡村熟人基础，却对设置专门管理岗位出现了需求，为“内部人控制”提供了温床，进一步破坏了民主管理。

第三，坚持不支付固定回报的非营利原则。农村信用社向社员支付固定回报，就意味着要面临成本压力和资产质量压力，提高贷款利率、提高贷款抵押担保条件成为其必然选择。利率和贷款条件超过了社员的承受能力和资源调动能力，使多数社员被排除在服务之外。为了增加盈利，农村信用社把资金投向获利机会较大的企业，甚至投向经济发达的东部和东南沿海地区，同时降低农业和农户贷款比重，缩短其贷款期限。在这一“去合作化”和“脱农化”过程中，“内部人”的地位却因盈利的创造得以持续巩固，目标的改变和商业性金融元素越积越多，最终改制为农村商业银行成为其唯一道路。

第四，坚持与合作金融发展相适应的监管原则。合作金融的优势在于局部信息和经营的灵活性，难以获得规模经济的好处，也几乎不会出现规模化风险。从实践来看，只要守住“成员封闭、业务封闭、不事先给出固定的资金报酬、不以营利为目的”等红线，就不会出现风险问题。如果套用商业性金融的办法来监管合作金融组织，复杂的监管指标会使其难以做到存款相对充裕、贷款能力合格，也就缺乏生机活力。

汪小亚指出，新型合作金融发展有三层含义：一是在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上培育农村合作金融组织；二是坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下推动农村合作金融组织发展；三是建立农村合作金融管理体制，主要是明确地方政府对新型农村合作金融组织的监管职责，鼓励地方建立风险补偿基金，适时制定农村合作金融发展管理办法。韩立达和陈燕根据2014年中央一号文件的表述，将新型农村合作金融组织的内涵界定为：坚持社员制、封闭性、民主管理原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，依托农民合作社等农村经济组织发展起来的合作金融组织。王杨认为，新型农村合作金融组织，是指由农民和农村小企业自愿入股组成，实行社员民主管理，专为出资社员提供存、贷款等业务的合作经济组织。

已有研究重点从设立方式、运行原则和外部环境角度界定新型农村合作金融，总体上明确了新型农村合作金融组织与农村信用社、农村合作银行、农村合作基金会以及其他农村合作金融组织的区别。按照2014—2017年中央一号文件的表述，结合以上已有认识，新型农村合作金融应是由地方政府负责监管，内生于管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社或供销合作社，坚持自愿参加、社员制、封闭性、互助共济等原则，不对外吸储放贷、不支付固定回报、不以营利为目的的社区性农村资金互助或信用合作组织。“新型”最主要的体现有两点：一是内生于农村社区，达到管理民主、运行规范、带动力强等要求的农民合作社或供销合作社，且以其社员开展生产、供销合作过程中的资金需求为依托。二是严格按照社员制、封闭性、民主管理、不以营利为目的等合作金融基本原理操作。两者共同构成新型农村合作金融组织的充分条件。另外，由金融局（办）代表地方政府负责监管是新型农村合作金融组织概念的外延界定，属于认定新型农村合作金融组织的必要条件。

汪小亚等提出，农村合作金融组织有五大类别：金融监管部门批设的农村资金互助社、农业部门推动并依托农民专业合作社而建立的农村（或农民）资金互助合作社、供销社创办或领办的农村（或农民）资金互助社、扶贫办和财政部门联合开展的贫困村互助资金试点、农民自发形成的农民资金互助社。根据本文提出的新型农村合作金融组织概念，五类农村合作金融组织中，仅有依托农民专业合作社而建立的农村（农民）资金互助合作社、供销社创办或领办的农村（农民）资金互助社两类属于新型农村合作金融组织。在形式上，可划分为依托合作社的资金互助、依托合作社的信用合作和合作社生产、供销、信用“三位一体”的综合合作。

金融体系的首要使命是服务实体经济，核心问题是解决好“谁来服务”即组织体系问题、“怎么服务”即技术产品体系问题、“如何防控风险”即监管体系问题。此外，金融体系的运行，还涉及基础设施、市场竞争合作、政策支持和法律法规四个外部辅助体系。

（一）组织体系

中国新型农村合作金融的组织体系包括中观和微观两个层面：中观层面是指组织形式，微观层面是指组织治理。

1.组织形式

如前所述，中国新型农村合作金融的业务形式主要包括内生于农民合作社或供销合作社的资金互助、信用合作和生产、供销、信用“三位一体”合作。资金互助是指合作社在专业生产、供销合作基础上为社员提供的存款、贷款、结算等服务；信用合作比资金互助的内涵更丰富，是指合作社以产业为基础，在社员之间开展的赊销赊购等商业信用合作、资金互助等内置货币信用合作和联合担保、联合增信等外部信用合作。“三位一体”是指以合作社为组织载体发展生产、供销、信用“三位一体”的综合业务合作。

基于新型农村合作金融的业务形式，其组织形式可分为两种：一种是合作社内设机构，其缺点是资产、业务与合作社难以充分分离，一旦出现风险，无论社员是否参加了资金互助或信用合作，都要由合作社全体成员承担责任。二是独立法人，即在合作社基础上培育新型农村合作金融组织法人主体。显然，独立法人型新型农村合作金融组织的权责更为明晰。开展“三位一体”综合合作的合作社，在建立时就兼具生产、供销和信用合作功能，因此信用合作是全员参与，合作社本身就是新型农村合作金融组织。

2.组织治理

有效治理是新型农村合作金融组织行稳致远的前提。新型农村合作金融组织从一设立就要坚持走规范发展道路，同时又要保证结构小巧，经营灵活，还要避免投入过高的制度成本。这就需要通过制定治理制度来形成科学合理的决策、执行和监督机制，包括社员大会或社员代表大会议事规则、理事会制度、监事会制度、以资金用途和收益分配为中心的信息披露制度等。其中涉及几个重要问题：

关于农户社员资格的获取与放弃。首先，无论新型农村合作金融组织是否为独立法人，社员均应限制在合作社所在行政村为宜，以保证合作金融业务开展的信息充分性。其次，全球合作金融的历史证明，合作金融组织的产生主要来自“在正规资金市场上受到差别待遇的中小经济个体以利他（互助）换取利己（融资）的现实可能性”，因此，新型农村合作金融组织的社员股本门槛应在保证合作资金总额切实可发挥作用的前提下，设置得尽可能低，以保证有意愿参与合作金融的多数农户均能加入。再次，要有社员入社的稳定规则，避免无原则地降低入社标准和任意扩大社员范围。最后，社员入退社要兼顾自愿性和灵活性，既允许社员“用脚投票”，入退社自由，又要保持社员稳定性，如入社后半年内不吸收股本金和互助金，吸收后半年内不能退出。

关于法人的社员资格。这里的法人主要是指农村小微企业，允许它们成为社员的好处是其缴纳股金一般较多，可形成较充裕的互助金，坏处是难以杜绝资金大户对合作社的事实性控制。实践中要根据合作社发展实际权衡民主管理的有效性和可贷资金的充裕性来决定是否吸纳小微企业法人社员。

关于社员权。保护好社员权，可有效防止出现“内部人控制”“互助性质偏离”和“利润分配资本化”等问题。因此，社员权的设置要保证自愿原则下的社员共同出资、参与管理和稳定惠顾，决策机制、监督机制、激励机制等制度安排要与社员利益预期一致。要避免以集体财产为基础组建合作社时强制集体经济组织成员入社。此外，社员权需通过构建科学有效的法人治理结构和内部制衡机制来保证。所以，要明确社员大会或社员代表大会权力机构的地位，并选举执行机构——理事会、监督机构——监事会，理事会聘任经营班子，监事会对理事会和经营班子开展监督。对乡镇经管站经管员代替理事长管理或担任监事、供销合作社主任担任理事长等可能对新型农村合作金融组织带来行政干预的做法，要尽可能避免。

关于可贷资金不足与规模过大。适度的可贷资金规模，是新型农村合作金融组织业务可持续的关键。入社农户主要以贷款为目的，股本金和存款较少，新型农村合作金融组织多数存在可用资金不足问题。王杨认为，可借鉴新加坡、巴拿马以及美国佛罗里达州的经验，允许吸收非社员存款，但不予其贷款。这种制度安排有利于资金筹集，但实质是将存款的全封闭转为半封闭，有走向非法集资的风险，且在实践中是否行之有效仍需检验。相比吸收非社员存款，政府资金在新型合作金融组织开办时的托底支持更可取，在一定程度上也能规避高息揽储的风险。此外，也要防止资金规模过大带来的管理能力挑战，应考虑设立互助资金规模上限（如1000万元）。资金规模过大不利于防范金融风险且容易滋生内部人利益集团，形成内部人控制。

关于盈余分配。新型农村合作金融组织经营应坚持保本微利的财务可持续原则，盈余分配要起到引导社员实现更高水平的互助金供求平衡、鼓励社员更加节约使用互助金的作用。为保证新型农村合作金融组织长期发展的物质基础，需参照国际普遍做法，首先在盈余中提取公共积累，形成不归任何社员而归社员集体所有的公积金。其次是按交易量返还给社员，这是盈余分配的主要部分，按照社员与合作金融组织的交易量进行分配，以降低使用互助资金的成本。最后是股本分红，股本分红量化到社员个人名下，部分可留在新型农村合作金融组织。股本分红要限制在相当或稍高于农村商业银行、农村信用社利率的水平，以保持社员入股积极性，同时避免刺激社员对合作金融组织投资向资本转化。

（二）技术产品体系

1.贷款技术

新型农村合作金融的贷款技术，可分为纯信用、担保和抵押三类。资金互助以“血缘、亲缘、人缘、地缘”关系上的“熟人社会”信息优势为基础构建，已内生了资金使用过程中社员间相互监督和民主管理的风险防范机制，故应以纯信用贷款为主。当社员所需资金超过其所获内部授信额度时，可考虑担保和抵押方式。基于社员之间的信任和信息对称，其他社员担保和联户担保都是可接受的担保方式。由于社员之间在生产经营与具体生活环境、生活水平方面相当接近，抵押品可以非常灵活，农具、粮食、牲畜，甚至某种形式的劳务，只要符合社员生产生活实际且在社员之间达成了共识，就可以作为抵押物，不必局限于土地承包经营权、宅基地使用权等正规金融机构认可的有限物权。

2.贷款产品

杨楠和周林的实证研究表明，社员对借款成本较为敏感。如果社员借款利率高于银行利率，新型农村合作金融组织的优势将不复存在。但利率也非越低越好，过低的利率会刺激社员增加贷款用于其他领域获利。因此，新型农村合作金融组织的贷款利率应盯住农村商业银行利率并略低于它。当然，为了保证资金的稳定持续供应，其存款利率也应盯住农村商业银行利率并略高于它。新型农村合作金融组织向社员发放的贷款，主要用于农业生产经营，应以小额为主，额度上限避免过高，以杜绝社员超额借贷用于套利。

新型农村合作金融的贷款产品设计，要符合社员用款急的特点，充分考虑社员的年龄和受教育程度，以程序简易、手续便捷为原则，从申请到放款一般不超过7天。贷款审批应采用社员内部信用评级方式，或者一员一票选举资金使用评议小组对贷款进行审批，形成透明制度，实行阳光操作，接受社员监督。

（三）监管体系

1.监管主体

2017年第五次全国金融工作会议后，各省（自治区、直辖市）先后设立了省级地方金融监督管理局，对“7+4+N”类地方金融组织实施监管。新型农村合作金融组织属于“4”中的一类，由各省（自治区、直辖市）独立制定监管办法并实施监管，各省级人民政府负责承担最终风险处置的责任与义务。地市级和县级金融局（办）在省级地方金融监管局的授权下对新型农村合作金融组织进行监管。为保证资金的安全性，很多地方要求新型农村合作金融组织将资金统一托管至银行，银行通过其资金来往过程，可及时发现超出社员范围吸收股金、存款和发放贷款，以及贷款用于其他用途的风险。所以，托管银行是地方金融监管部门的辅助监管机构。

2.监管内容

新型农村合作金融监管的重点是违法风险和超范围经营。防控违法风险要求重点监测互助资金流动：大额资金频繁流入和互助金快速增加可能是非法集资或违规吸收公众存款，主要包括临时将社会人员发展为社员，以及合规社员的股本或存款来自亲友借款两种情形；大额资金频繁流出则可能是管理人员携款潜逃。超范围经营是指将资金贷放于社员、农业以外，投入房地产等风险高的非合规领域。这会形成体外资金，既影响宏观调控和经济结构调整，也给新型农村合作金融组织的存续带来较高的风险。

新型农村合作金融组织的运营监管应尽量减少额外成本，实行非审慎监管。农民的新型合作金融活动，有确定的多次交易预期，根据德布拉吉·瑞的长期交易模型，重复博弈将大幅降低信用风险。更为重要地，社员与组织间还有诸多非金融交易需求约束，这种借贷双方的强关联性也将在相当程度上提高金融交易水平。可见，新型农村合作金融以熟人社会为基础内生了自我风险防范机制，运营监管的主要内容应是维护其合作性、互助性、地域封闭性，而淡化资本充足率、拨备覆盖率、贷款集中度等量化的风险监管标准。只要能准确核定库存现金，可暂不缴纳存款准备金。对社员借款后用于非生产用途的资金，不宜禁止，但需严格考察其偿还能力。

3.监管手段

新型农村合作金融组织布局分散，而地方金融局（办）人员、编制普遍较少，两者距离往往较远且山高沟深，加上合作金融组织贷款规模小，单位贷款的监管成本就会很高。这导致了各级金融监管局的监管不及时、不专业，资金托管银行监管也缺乏激励，动力不足，仅负责资金托管、划拨等简单业务，辅助监管职能难以发挥。在当前数字金融背景下，可考虑在省级地方金融局指导下，由省农村信用联社联合相关金融科技公司搭建统一的新型农村合作金融数字化监管平台，该平台主要设置业务系统和监管系统两大模块。对各省级地方金融监管局核定进入白名单的新型农村合作金融组织，要求其业务操作全面接入该平台。平台植入区块链技术，保证各新型农村合作金融组织所有业务开展和外源融资历史记录不可篡改。监管模块在业务模块置有端口，可实现存贷资金比对分析、大额支付申请、风险预防预警等实时监控功能。

（四）基础设施体系

要在省级地方金融监管局指导下建设统一的新型农村合作金融制度性基础设施。各省级地方金融监管局需指导并授权相关行业协会或咨询企业，依据监督管理办法，健全新型农村合作金融组织治理制度和管理制度。治理制度重在帮助新型农村合作金融组织形成决策、执行和监督机制，包括社员大会或社员代表大会议事指南、理事会制度、监事会制度、信息披露制度实操手册等。管理制度旨在为新型农村合作金融组织日常管理提供简易依据，包括业务运作流程、社员信用评级办法、内部风险管理办法、资金存入借出手续、标准化票据凭证和合同式样、标准记账办法、财务核算办法、资金使用及收益分配办法、相关法律通俗解释等。

（五）市场合作与竞争体系

对于正规金融机构难以解决的信息不对称和道德风险等信用风险，新型农村合作金融组织有绝对优势，但也有两个自身难以克服的弱点，需要通过市场合作来解决：

一是难以解决自然风险导致的社员经营失败和到期无力还款问题。弱质性农业项目经营失败是较普遍的现象，相较于缺乏抵押和担保的社员贷款而言，即使新型农村合作金融组织提取了一定比例拨备，也很难抵抗自然灾害和市场价格带来的小区域系统性风险，新型农村合作金融组织自身没有坚固可靠的“防火墙”。所以，政策性农业保险是新型农村合作金融必需的配套产品，需要政府引导保险公司与新型农村合作金融组织开展市场合作。

二是难以解决多数社员相同生产周期下的资金缺口问题。农业生产周期的季节性特点决定了社员存款、借款的周期高度一致，新型农村合作金融组织的季节性资金缺口问题时常发生。这就需要新型农村合作金融组织将信息优势和银行的资金优势结合起来解决，实现德布拉吉·瑞意义上的“垂直的正式—非正式联系”，打通资金通道，建立纵向互联机制。

新型农村合作金融组织是农村金融市场的弱者，需要充分公平的竞争环境。部分地区金融监管部门曾给予农村信用社兼办“宣传打击非法金融”的行政任务，使其拥有了判定民间组织能否获得金融业务资格的隐性权力。历史上曾出现过农村信用社以打击非法金融之名对农村合作金融组织的“围堵”，这是要避免的。同时，新型农村合作金融组织也要严格遵守市场纪律，与农村商业银行公平竞争。

（六）政策支持体系

如前所述，新型农村合作金融组织规模往往很小，发展能力较弱，需要政府在财税政策上予以扶持。一些可供选择的政策工具如下，各地可根据实际构建支持体系：

对新型农村合作金融组织启动、运营及风险处置的支持。一是启动资金支持。可采用阶段性持股方式，以解决初始资金短缺问题，带动广大农户积极入股；在持股期内，政府股本金不参与决策投票、不派员参与管理、不分红；待新型农村合作金融组织走上健康发展道路之后，政府股本金按章有序退出。二是运营中的财税支持。对新型农村合作金融组织及社员免征一切税收；建立坏账分担基金，对新型农村合作金融组织产生的坏账给予一定梯次的分担；对数字化业务系统使用费予以补贴等。三是建立风险处置基金。以地方财政资金为主、新型农村合作金融组织为辅共同出资组建风险处置资金，帮助发生风险但尚未严重资不抵债的新型农村合作金融组织从正规金融机构获得融资支持或直接出资帮助其解决资金问题。同时，政府应鼓励社会向新型农村合作金融捐赠资金，辅以专题培训，培育农民的合作金融观念和社员的合作金融知识。

对新型农村合作金融组织市场合作机构的支持。一是制定政策性的农业和社员人身保险。研究在保险公司享受现行保费收入减征所得税基础上，出台免征增值税政策。另外，地方政府要考虑引导社员和保险公司双方的积极性：一方面由政府和社员共同承担保费；另一方面由政府和保险公司共同承保、共同赔付。二是调动托管银行的积极性。政府可按照资金交易量采取补贴或其他以奖代补方式激励托管机构更好地履行职能。同时，地方政府也可设立政策性担保基金，为新型农村合作金融组织增信，帮助其从银行获得融资，补充支持社员旺季资金的需求。

（七）法律法规体系

新型农村合作金融的法律法规体系由相关法律、行政法规和地方性法规组成。当前的主要任务是适应新型农村合作金融的发展需要，修订或制定基础性法律法规，明确新型农村合作金融组织的合法性地位，规范其行为。这其中的关键为：一是修订《中华人民共和国农民专业合作社法》，对新型农村合作金融组织发展明确给出统一指导意见；二是各省（自治区、直辖市）尽快出台地方性的《新型农村合作金融组织监督管理办法》。

2017年修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》，缺乏新型农村合作金融的条款，这是合作社开展信用合作中案件频发的主要原因之一[16]。所以，需修订《中华人民共和国农民专业合作社法》，明确新型农村合作金融的合法地位、登记机关、业务主管部门、业务监管部门、准入和退出制度、社员产权和民主管理原则、宏观政策规范和依法应享有的各项优惠政策，防止政府不当干预。同时，修订应就省级地方金融监管局在新型农村合作金融组织筹建、开业、运营、退出中的监管主体地位予以法律确认，并对其注册部门应为市场监管部门而非民政部门予以明确。

各省（自治区、直辖市）要在《中华人民共和国农民专业合作社法》修订后，尽快出台地方性的《新型农村合作金融组织监督管理办法》，形成对新型农村合作金融组织监管的依据。《新型农村合作金融组织监督管理办法》应明确省、市、县三级地方金融局（办）的分工，明确新型农村合作金融组织的准入条件、发起程序、风险揭示、入社条件、社员权利义务、附加表决权、存贷规则、特殊群体贷款限制、收益分配、退股权利、风险救助、市场退出和事后处置操作程序等。

新中国成立以来，我国农村合作金融先后经历了农村信用合作社异化、农村合作基金会取缔等阶段。到2000年时，完全意义上的农村合作金融已不存在。2003年，农村信用社改制农村商业银行大幕开启，农村合作金融事业进入低谷期，虽然中间开展了农村资金互助社探索，但收效甚微。

从历史经验看，坚持“自愿参加、社员制、封闭性、互助共济、不对外吸储放贷、不支付固定回报、不以营利为目的”等原则，是新型农村合作金融组织健康发展的充分条件。从历史教训看，强制放贷、摊派负担以及其他隐性成本增加等地方政府的控制与干预，是冲击合作金融根本原则的强大外部力量，会引起合作金融组织扭曲和异化。若实行与合作金融属性、特点不相匹配的监管办法，则会大大增加其监管成本，压缩其发展空间。

新型农村合作金融依托农民合作社或供销合作社等合作经济组织内部的真实场景，主要为社员提供存款和以支持生产、经营为目的的贷款服务，社员间、社员与组织间信息对称而充分，交易稳定且广泛，从而内生了违规惩罚的可置信威胁功能，也就决定了其发展基础天然优于其他资金互助或信用合作组织形式，因此，有必要体系化、规范化支持，引导新型农村合作金融发展。组织体系、技术产品体系和监管体系构成了我国新型农村合作金融的三个支柱体系，基础设施体系、市场竞争合作体系、政策支持体系和法律法规体系构成了我国新型农村合作金融的四个支持体系，新型农村合作金融的发展是以上七个子体系相互适应、持续耦合的过程。

2021—2025年这五年的巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，是新型农村合作金融有效提高农户信贷可得性、开展农民信用教育的黄金时期，也是为农村普惠金融体系建设和金融服务乡村振兴筑牢基础的关键时期。这一时期，坚守合作金融的根本原则至关重要。过渡期后，伴随着农村合作经济的发展壮大，新型农村合作金融组织的发展能力会更强，社员把握金融合约的水平会更高，届时，在市场内生和信息充分的前提下，新型农村合作金融社员吸纳和经营地域范围扩展到县域、产业范围扩展到上下游交易链条等试验性探索或可谨慎开展。

三位一体合作经济

以习近平三农思想特别是三位一体合作经济思想为指导，全国多个省市的合作组织、金融机构和科研单位，以及志愿服务团队，共同发起组建了中国信用合作联盟（简称：中国信合联盟，或信合联盟）。

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