基层党组织，村委会和集体合作组织要定位准确，各负其职

赵强社:村支书与村主任“一肩挑”不能简单一刀切

原创 赵强社   乡村发现   前天

   党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，特别是习近平总书记关于“三农”工作的重要论述暨农村改革的一系列新理念、新论断、新举措，饱含着对农民的深厚感情，闪耀着历史唯物主义的思想光辉，是指导新时代我国农业农村历史性变革的强大思想武器，为破解“三农”问题实现农业现代化提供了基本遵循，使这一时期成为“三农”发展的黄金期、农村改革的重要战略机遇期。习近平总书记指出:“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。”按照习总书记的指示和要求，全党上下在强化农村基层党组织的全面领导作用、创新乡村治理体制机制方面做了大量的顶层设计和实践探索。从2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任”，到2019年8月发布的《中国共产党农村工作条例》提出“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”，实行书记“一肩两挑”或“一肩三挑”成为全国的统一部署。这一制度设计正在各地有条不紊地推进，对加强农村基层党组织建设无疑将会起到巨大地促进作用。但本人通过调查发现，一些地方在执行过程中，不顾实际，急功近利，出现了一刀切、指标化、简单化的倾向和问题，需要高度关注和重视。基于一名共产党员应有的责任和担当，撰写此文，以期推进这项工作健康发展。

一、从制度设计看，“一肩挑”是一项系统工程，做法上不能“简单化”

一是要在现有的法律法规的基础上推进，与农村党政经组织的职能定位相适应。农村基层党组织、村民自治组织和村级集体经济组织简称农村基层的党政经组织，是农村三个最重要的基层组织，其他的各类组织均是由这三大组织派生出来的。习近平总书记指出：“要建立和完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的农村组织体系，使各类组织各有其位、各司其职。”《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018年12月施行）指出：“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导村的各类组织和各项工作。”其主要职责是：“领导村民委员会以及村务监督委员会、村集体经济组织、群团组织和其他经济组织、社会组织，加强指导和规范，支持和保证这些组织依照国家法律法规以及各自章程履行职责。”《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018修正)指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”农村集体经济组织是我国农村集体经济制度的主要组织形式。2016年12月26日《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出：“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。”“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。”从上述法律法规来看，农村三大组织，一是各有其位。村级党组织居于领导地位，村民委员会和农村集体经济组织都是在党组织领导下开展工作。二是各司其职。抓党建是农村基层党组织的主业，是党组织书记的第一责任；村民自治事务是村民委员会的主业；经营管理是农村集体经济组织的主业。有的地方在实行“一肩挑”过程中，将这三个组织职能混淆在一起，又搞成“几块牌子一套人马”，容易走到党政不分、政经不分、职能不分的老路上去。

二是要在深化农村改革的基础上推进，与“政经分开”的改革方向相适应。中国特色社会主义进入了新时代，农村改革需要与时俱进。传统意义上的小农社会逐步消亡，封闭的、同质的、单一的农村社会逐步解体,取而代之的是现代农村社会的流动性、开放性和异质性特征。在此背景下,若仍旧实行传统社会“政经不分”的模式，仍以自治权代为行使经济权，不但影响集体经济组织正常开展经济活动，而且也有碍于农村基层公共服务的提供。2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》首次提出实行农村“政经分开”试验，这是我国农村改革的顶层设计方案。《方案》第五部分第23条提出：“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”2016年12月26日，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出：“在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”《意见》还提出力争用5年左右时间基本完成全国农村经营性资产股份合作制改革，可见“政经分开”是大势所趋、是发展导向。2016年,中央选择了13个省份开展农村基层“政经分开”试点，探索在全国范围内可复制、可推广的经验。“政经分开”的主要内容，就是打破农村原来党组织、自治组织、集体经济组织互为交叉，“一元化”的管理模式，把农村基层自治职能和集体经济管理职能分开，在基层党组织的统一领导下，各司其职，独立开展工作。让农村党组织回归党建主业，自治组织回归社会管理和服务职能，集体经济组织回归集体资产经营管理职能。广东、上海、江苏、浙江、北京等地区都进行了村集体经济组织股份制改造，改革后形成了两个完全不同的治理结构。村民委员会的内部治理结构由主任、委员、村务监督小组、村民理财小组组成；股份制改造后的村集体经济组织变成了股份社，有了独立的章程，拥有自己的股东和由股东大会、董事会、监事会、总经理组成的内部治理结构，形成了一套与村民委员会完全不同的治理体系。实行书记“一肩挑”不是要回到“一元化”的管理模式，也不是不搞“政经分开”改革了，而是要在“政经分开”改革试验方向的基础上探索推进。

三是要在借鉴全国各地典型经验的基础上推进，与农村改革试验的目标相适应。党的十八大以来，中央对农村改革试点试验工作高度重视。习近平总书记反复强调，对认识还不深入但又必须推进的改革，要大胆探索、试点先行，找出规律、凝聚共识，不断把改革开放引向深入。多年来，一些农村改革先试先行的地区就农村基层组织体系建设、创新村级治理结构、理顺并理清党政关系、政经关系、政社关系等问题展开改革试点，为全国农村改革探索了路径、积累了经验。比较典型的有：广东省佛山市南海区以选民分离、组织分离、干部分离、议决事分离、账目分离等“五个分离”为主要内容的“党政经分离”的试验；江苏省苏州市全面推开基层自治组织和集体经济组织实现机构职能、人员选举、议事决策、财务核算、资产管理等“五个分开”为主要内容的农村“政经分开”的试点；河南省南阳邓州市率先提出的党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开的“四议两公开”工作法；浙江省桐乡市形成的以“一约两会三团”（“一约”即乡规民约，“两会”即百姓议事会、乡贤参事会,“三团”即道德评判团、法律服务团、百事服务团）为载体的自治、法治、德治“三治融合”乡村治理运行机制；江苏省邳州市探索的以村党支部决策权为核心，以村民（代表）会议决定权为根本，以村委会执行权为关键，以群众监督权为保证的农村村级“四权建设”工作机制等经验，对全国农村基层组织体系及运行机制的创新和改革都有着借鉴意义、标本意义和引领意义。上述试点模式改革的方式、侧重点与范围虽不尽相同、各有特色，但其经验和启示却是共同的、一致的，即一是实现“政经分开”是方向；二是实现职能回归是原则。明晰村级三大组织职责，村党组织抓思想和方向,发挥领导作用，村委会抓管理与公共服务，集体经济组织则走专业化与市场化道路；三是乡村治理模式创新是重点。以村党组织决策权为核心，保障村委会的执行权，村民（代表）会议的决定权，集体经济组织的经营权，农民群众的监督权，加强村级三大组织的有机统一。这些经验既切合各地实际，又影响全局；既继承创新，又适度超前；既符合社会主义市场经济规律，又与中央深化农村改革精神保持高度一致。提倡“书记一肩挑”要与这些先行先试的经验相适应，与乡村治理转型的要求相适应，与鼓励地方大胆探索，尊重地方自主权的改革原则相适应。漠视这些经验将让各地方向茫然，无所适从。我们要以更大的政治勇气和智慧来面对农村社会的大变革，尊重基层和群众的首创精神，梳理总结其一般性规律，通过深化改革来打破农村僵化的体制机制,尽快使更多成熟的经验和模式上升到制度层面并纳入法制轨道,才能构建新型农村基层治理框架。

综上所述，加强农村基层党组织建设是一项系统工程，提倡“书记一肩挑”要在过去农村改革成功经验的基础上继承和发展，不能简单化、表象化，甚至出现倒退。村党组织书记必须是村支部的党员，村委会主任必须是本村村民，村级集体经济组织带头人必须具有村级集体经济组织成员资格，因此“书记一肩三挑”的人选，必须同时满足上述三个条件。有的地方，因为上述条件要求，于是在村支部党员中“矮子里拔将军”，对过去农村党组织选派“第一书记”、乡镇优秀干部的做法，农村集体经济组织带头人市场化选聘，从新型经营主体、新乡贤中选聘的做法都丢掉了。这是一种倒退。而有的地方为了追求“百分之百”、“全面”，让乡镇干部“一肩挑”，明显违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》等，把权宜之计当经验推广。这两种做法都是一种把改革简单化的行为，掩盖了问题，扼杀了创新。

二、从制度落地看，“一肩挑”面临许多操作难题，落实上不能“一刀切”

一是程序的排他性。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”由于村级党组织、村民委员会、村级集体经济组织有着不同的选举方法与流程，这一制度表述选举的程序和方法只能是：实行先选村支委后选村委的方式。通过“两推一选”选举产生村党支部委员会，再动员和组织村支部书记参与竞选村委会主任，再参与股东代表大会竞选村级集体经济组织负责人。这一方式具有排他性。如果实行“书记一肩挑”一刀切，选举产生村支书后，群众会认为，村委会主任实质已经确定，差额投票选举流于形式，群众参与村委会选举的热情和积极性会大为降低。另外，村民委员会选举要求在村党组织领导下进行，村支部书记一般都是村民选举委员会主任，据《中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正)》第三章第十二条规定：“村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。”村支部书记作为候选人退出，党组织领导下的村民选举怎样保证？！如果有相当数量的村党组织书记作为候选人，参加村主任的竞选，得不到村民认可，无法确保当选，将对农村基层党组织的威信造成重大影响。同样，村级集体经济组织、合作经济组织负责人的产生一般采取由股东代表大会推荐，经镇党委、镇政府（街道党委、办事处）审批候选人，由股东代表大会一人一票、差额选举的方式产生，差额人选不得少于两名。“书记一肩挑”一刀切，上述规定也将流于形式。这一程序选举出的“一肩挑”领导，更多以“上级代理人”的角色自居，难以树立“村民当家人”的角色，习惯于自上而下“下达任务式”的工作方式。“尊重法律、尊重农民群众的选择”这一原则将被削弱。

二是人选的局限性。一项好的制度设计，需要合适的条件和环境才能有现实可行性。乡村振兴，根本在政策支持，出路在制度创新，要害在人才支撑。人才流失是农村基层组织薄弱的根本问题。全面实行村党组织书记“一肩挑”，意味着只能从党员中确定“一肩挑”人选，但当前最大障碍是农村党员队伍力量薄弱，缺乏能够“一肩挑”的一把手人才。一是范围局限。农村党员队伍年龄结构普遍老化，特别是一些经济落后地区50岁以上党员占比达一半以上。另外，农村党员队伍文化层次偏低，选拔配备的范围有限。“书记一肩挑”把更多的优秀非党人员“卡”在村委会主任候选人之外，把农村实用人才、优秀致富能手、外出务工归乡人员等“卡”在农村集体经济组织、合作组织负责人候选人之外。二是能力局限。“一肩挑”领头人既要是优秀的党组织“带头人”，又要是带领村民致富的“当家人”，还要是农村社会治理的“践行人”。农村党员队伍中现有党员的素质难以满足多重角色、多重职能的需要。三是品质局限。村党组织书记“一肩挑”使农村党组织书记这一职位的重要性更加凸显，这就对现有农村党组织书记的个人品质提出了更高要求。基于个人私利、担心权利和地位受到挑战等因素的影响，“一肩挑”后的村党组织书记，在发展党员中更容易将有能力、有竞争力对自己构成威胁的人排除在外，压苗保位，更容易形成家族化、圈子化的权利结构。

三是发展的差异性。一是现状差异。从笔者掌握的全国21个省级乡村振兴战略规划来看， 2017年“一肩挑”比例超过30%的仅3个省市，分别为吉林省80.2%、广东省68.8%、北京市64.3%。低于30%的14个，最低为甘肃省1.3%、四川省2.1%、贵州2.72%。陕西、辽宁与全国一致，新疆、天津数值空缺。从对比来看，各省市之间现状差距很大，因此不能也不应该“一刀切”。二是目标差异。2020年仅甘肃省提出10%，其余省市都提出了超过35%的全国值目标，2022年，所有省市都提出了超过50%的全国值目标，其中北京、天津更是提出了100%的目标。各省市规划之后，市县又不顾实际，层层加码。据本人了解到，虽然有此规划，但在各省市的比学赶超中，一半以上的省市又提出了一两年内达100%的目标要求。三是民意差异。推行“一肩挑”除需要结合我国各地农村现实情况进行综合、理性的考量外，更应当倾听民声、尊重民意、保障农民的自主权。笔者就这一制度设计以“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”为题设计了“利大于弊”、“弊大于利”、无所谓三个选项的问卷调查，从2018年9月开始，以座谈交流、征求意见的形式，在全国东部、中部、西部地区各选取了一些有代表性的村，在访谈了不少于1000名农民、不少于650位村“两委”干部中，认为“弊大于利”的占大多数，认识还不统一。

综上所述，全国乡村情况千差万别，资源禀赋各异，发展条件不一，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）提出要“分类推进乡村振兴，不搞一刀切”。习近平总书记指出：“要坚持眼睛向下、脚步向下，鼓励引导支持基层探索更多原创性、差异化改革，及时总结和推广基层探索创新的好经验好做法。”因此，各地在推行“一肩挑”过程中，一定要结合各自实际、结合村庄实际、结合党员实际，因地制宜，分类推进，不搞“一刀切”、指标化。不能忽略实际情况的差异性，只靠行政推动齐步走，更不能采取统一标准、统一进度、统一方式强制推进，从而走向形式主义和官僚主义的泥潭。

三、从制度效果看，“一肩挑”存在现实风险，执行上不能“一挑了之”

从一些地方的实践来看，实行“书记一肩挑”固然有减少内耗、提高效率、减少开支、节约成本等好处，但同时也存在着潜在的现实风险。

一是弱化议事程序，“书记一肩挑”容易变成书记“一言堂”。英国史学家阿克顿指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”实行“书记一肩挑”，会导致农村基层权力高度集中于一人之手，弱化了村级党组织、村民自治组织与村级集体经济组织之间的相互制衡与约束，在客观上更容易产生腐败和权力滥用等现象。特别是在农村特定的社会文化背景下，作为村级党政经的“一把手”，村级大小事务决定权在自己手里，很难摆脱家长式的领导方式，容易出现“一言堂”倾向，将个人意志强加给党员群众，将村级管理变为“一个人”的管理。

二是弱化财务制度，“书记一肩挑”容易变成书记“一人签”。村支部、村委会、村集体经济组织在各自的制度设计上都实行财务“一支笔”审批。书记“一肩挑”后，原来的“三支笔”变成了“一支笔”，“一把手”在村级运行结构中“首位”更加凸显，党务、村务特别是财务的自由裁量权增大。财务、合同等村级重大事项的“逐级多人”签字流程最后集于一身，“一支笔”容易变为“一把手”审批、“一个人”审批，“一肩挑”变为“一人签”。

三是弱化分工负责，“书记一肩挑”容易变成书记“一把抓”。村级党政经三大组织的工作内容、工作责任、工作要求不尽相同，“一肩挑”干部在具体工作中容易“眉毛胡子一把抓”，简单地把村“两委”班子或党政经三大组织合在一起搞“一锅炒”。或者受“一肩挑”干部能力和个人喜好的影响，造成工作责任不清和工作发展不均衡等问题。由于抓党建是慢功，抓经济、抓治理，更容易出政绩，容易出现“重经济轻党建”的现象，忽视了抓党建的主业责任，反而削弱了党的基层组织建设。

四是弱化任务分解，“书记一肩挑”容易变成书记“一人干”。中国特色社会主义进入新时代，农村改革的任务、基层治理的任务、农民增收的任务越来越艰巨。实行“一肩挑”，面临繁重的任务与工作力量不足的矛盾。村干部减员不减事，村级各项工作、大小事务都要由“一肩挑”干部出面协调和安排落实，特别是人口数量、村级事务、矛盾纠纷较多的村，由于干部精力有限，会出现“多头抓”但一头也没抓好的现象，容易产生顾此失彼的局面，甚至影响到工作全局。

综上所述，“一挑了之”是对加强农村基层党组织领导核心地位的机械式理解、表面化落实、简单化做法、懒汉式贯彻。指标化、一刀切的方法更是形式主义、官僚主义的一种表现。一肩挑达100%，并不等于农村基层党组织的凝聚力、战斗力、创造力达到100%，反而可能削弱。“一肩挑”后，村民自治、村级经济发展存在的各类问题，群众都会归结到村党组织书记身上，如果有一定比例的矛盾问题突发、利益分配纠纷，若处理不及时整个基层组织便会陷入瘫痪，将会严重影响农村基层党组织的领导力、凝聚力、战斗力，损害党的形象。

制度保障是根本保障，是打基础利长远的事。习近平总书记指出，“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”加强农村基层党组织的核心地位关键是要建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，不是简单的“一肩挑”。“党领导一切”写入党章，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，表现在农村，就是要理直气壮地认识到村党组织与村民委员会组织和农村集体经济组织的关系，不是平起平坐的关系，是领导和被领导的关系，村党组织是全面管理、是领导作用、是核心地位；就是要理直气壮地提出农村基层党组织地位高于其他组织，其他组织在党组织领导下开展工作；就是要理直气壮地维护农村基层党组织的权威，无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。而这一切关键在制度创新。

作者系西北农林科技大学乡村振兴研究中心主任，本文系作者2019年8月在咸阳市乡贤协会座谈会上的发言