十三届全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟: 努力提高金融服务乡村振兴的能力和水平

农村金融服务改革与发展的历程

农村金融服务的改革与发展，是与国家完善金融体制相伴相生的。

（一）恢复重建阶段（1978-1992年）

1978年，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策，并率先在农村开启改革进程，也拉开了新时期国家金融体制改革的序幕。

1978年，邓小平同志在各省、自治区和直辖市党委第一书记会议上指出，银行应当抓经济，要把银行作为发展经济的杠杆，“把银行办成真正的银行”。按照中央要求，1978年人民银行从财政部独立出来，1979年先后恢复了中国人民建设银行、中国农业银行和中国银行，并从人民银行中独立出来，1981年成立了中国投资银行，1984年成立了中国工商银行，初步形成以产业分工为基础的独立的专业银行组织体系。此外，成立了中国国际信托投资公司等非银行业金融机构，一些外资银行也开始在中国设立代办处。银行业形成了以中央银行为领导、专业银行为主体、多种金融机构并存的组织机构体系。1980年，中国人民保险公司基本恢复基层机构，实现了与人民银行的分离。1982年中国人民保险公司开始复办生猪、棉花等农业保险险种，1986年成立新疆生产建设兵团农牧业保险公司，开办种植养殖农业保险业务。1982年，我国开始探索开展商业承兑汇票和银行承兑汇票的贴现业务，1984年北京天桥百货公司在国内率先发行股票，1985年工商银行、农业银行开始发行金融债券，1987年出现有价证券的转让业务，为建立我国证券市场打下了基础。

1983年，国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确人民银行的中央银行地位，负责制定实施货币政策并履行金融监管职能。1984年，人民银行实施存款准备金制度，不断加强利率管理，逐步建立起统一计划、分级管理的信贷管理体制，并允许专业银行实行存贷差额挂钩、多存多贷，1987年人民银行将贷款总规模和货币供应量作为两项控制指标，进一步搞活微观金融活动。此时的人民银行履行对银行业、证券业、保险业及信托业的集中监管职能。这一时期，金融体制改革与城市价格改革、国有企业改革等相融相生。在从计划经济向市场经济转型的过程中，一方面专业银行承担了很多政策性业务，再加上现代企业制度缺失，采取多级法人制度，造成银行不良资产比重偏高，资本充足率降低，抗风险能力减弱，经营出现困难；另一方面，人民银行的金融宏观调控机制尚不健全，管理经验不足，对金融市场和金融机构的规范化监管不够，经济运行中的通货膨胀和市场疲软现象交替出现。

在农村金融改革方面，中国农业银行于1979年恢复设置后，迅速在基层建立营业机构，并实现了与县级人民银行的分离，1980年底，农业银行县级支行达到2200多个，各级分行和营业所近2.6万个。按照国务院《关于恢复中国农业银行的通知》，“农村信用合作社是集体所有制的金融组织，又是农业银行的基层机构”，农业银行在加强基层机构建设的同时，开始对全国5.9万个农村信用社进行整顿，履行管理职责。1980年中央财经领导小组在讨论银行工作时提出，“把信用社下放给公社办不对，搞成官办的也不对，这都不是把信用社办成真正集体的金融组织”。1984年中央一号文件进一步明确提出，要把信用社“真正办成群众性的合作金融组织”。按照去官办、恢复合作经济性质的思路，农业银行逐步推动信用社管理体制改革，着重恢复信用社合作金融性质，加强合作社的民主管理、灵活经营。此时的农业银行和信用社在全国的营业机构超过8.5万个，成为我国农村金融服务的主要力量。这一时期，农村信用社虽然可以自主开展业务，但基本是按银行规定发放贷款，亏损由银行补贴，信用社作为农业银行基层机构的性质没有改变，恢复信用社合作性质没有取得实质性进展。

在恢复农业银行、农村信用社的同时，农村合作基金会作为一种新的农村资金互助形式逐步发展起来。20世纪80年代，生产大队、生产队改为村集体经济组织后，为弥补农民生产融资难，一些地方探索成立农村合作基金会。1987年，在中共中央、国务院出台的农村改革文件中，明确提出进行农村金融服务改革，允许发展多样化的资金融通方式。文件提出，“一部分乡、村合作经济组织或企业群体建立了合作基金会；有的地方建立了信托投资公司。这些信用活动适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持”。此后，农村合作基金会在全国迅速发展。1991年，原农业部制定了《关于加强农村合作基金会规范化制度化建设若干问题的通知》，明确农村合作基金会由乡村集体经济组织及成员按照“自愿互利、有偿使用”的原则成立，通过对本集体的资金管理融通、调剂余缺，支持本乡村范围内农户和企业发展生产，基金会不对外吸收存款和发放贷款。截至1993年底，全国共建立农村合作基金会12.8万个，其中乡镇级1.8万个，村级11万个，筹资总额255亿元，累计投放305亿元，资金主要用于支持农业生产。

90年代中期，一些农村合作基金会在发展方向上出现偏差，有的在管理集体资金的同时吸收了农户和社会闲散资金，有的发行了内部股票，一些基金会的风险逐渐显露。也有一部分农村合作基金会成为县乡政府的“小金库”，跨区域调动资金的情况时有发生，一部分贷款投向了非农业领域，再加上亚洲金融危机对整个宏观金融形势的影响，农村合作基金会的发展方向备受关注和争议。

1996年，国务院《关于农村金融体制改革的决定》指出，“目前相当一部分农村合作基金会以招股名义高息吸收存款，入股人不参加基金会管理，不承担亏损；基金会将筹集资金用于发放贷款，违反金融法规经营金融业务，隐藏着很大的风险”。1997年，党中央发出《关于深化金融改革 整顿金融秩序 防范金融风险的通知》，对清理整顿农村合作基金会作出规定，一方面明确不再新设农村合作基金会，另一方面规定现有基金会立即停办存贷业务，全面清产核资，经营良好、符合条件的并入信用社，资不抵债的全部清盘关闭。到2001年初，全国共清理整顿农村合作基金会超过2.85万个，其中经营状况良好被并入农村信用社的有6300多家，占清理整顿总数的22%。

农村合作基金会的发展历史，“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，有经验也有教训。农村合作基金会短时间内在农村生根发芽、快速发展的实践表明，农村合作金融接地气，在直接满足农户的生产经营资金需求，提供便捷、高效的农村金融方面具有优势，受到农民群众的欢迎，其发展方向无疑是正确的。问题在于，对于合作基金会的监管滞后，农业部门缺乏管理金融的经验和人才，金融监管部门在初始没有介入监管，出现一些问题后“一刀切”，这是值得认真总结的。农村合作金融的健康发展是建立在强化监管基础上的，需要以金融监管部门为主，农业部门为辅，携手监管。这一条，对于今后指导农村合作金融发展十分重要。

（二）深化改革阶段（1993-2003年）

1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“加快金融体制改革”“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离”“现有的专业银行要逐步转变为商业银行，并根据需要有步骤地组建农村合作银行和城市合作银行”。同年，国务院出台了《关于金融体制改革的决定》，对完善中央银行宏观调控体系、组建政策性银行、建立现代商业银行经营机制、健全金融法律法规、强化金融监管等改革任务，提出了明确要求并作出具体部署。按照市场化方向，我国金融体制改革进入深化改革阶段。

建立健全金融法律法规体系，完善金融监管体制，是这一阶段金融改革的重要内容。1995年，全国人大及其常委会先后制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、担保法，1998年制定了证券法，2001年制定了信托法，2003年制定了银行业监管法、证券投资基金法，构建起我国支架性金融法律制度，为深化改革提供了坚实的法制保障。1997年亚洲金融危机爆发，党中央召开第一次全国金融工作会议，针对金融深化改革中的问题，提出要完善中央银行调控机制、规范金融市场秩序、强化风险防范。1998年中国人民银行开始对商业银行实行资产负债比例管理，取消了贷款规模限制，实行计划指导、自求平衡的信贷管理体制，存款准备金、再贷款、利率、公开市场操作成为人民银行主要货币政策工具。这一时期，我国金融机构类型不断丰富，市场化改革取得重大进展。1994年，国家先后成立了中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行，办理由原来专业银行承办的政策性业务。在剥离专业银行政策性业务的同时，国家推动专业银行逐步向商业银行转变，逐步建立以市场为导向的现代金融制度，并批准设立了交通银行、中信实业银行、招商银行等多家股份制商业银行以及区域性城市商业银行，同时允许在一些城市设立营业性外资金融机构，商业银行体系进一步发展。为实现专业银行转变为商业银行，提高资本充足率，恢复贷款能力，90年代中期国有商业银行实行了全国统一法人改造，中农工建四大国有商业银行逐步上收分支行权利；1999年财政部分别出资100亿元成立了四大资产管理公司，先后剥离商业银行的不良资产1.4万亿元，使四大国有商业银行的资本充足率接近巴塞尔协定要求。在保险业方面，90年代初中国人民银行要求保险业务与银行业实行分业经营、分业管理，1991年设立了太平洋保险公司，1996年国务院批准中国人民保险公司改制为中国人民保险集团公司，1998年中国人民保险集团公司被拆分为中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司，之后又批准设立了新华等多家股份制保险公司，到1999年，全国已有28家各类保险业金融机构。这一时期，农业保险采取商业化经营模式，农民缴费能力普遍较低，保险公司亏损严重，农业保险规模萎缩，发展徘徊不前。在资本市场方面，1990年上海证券交易所成立，1991年深圳证券交易所成立，资本市场进入规范化管理阶段。在监管体制方面，为适应银行、保险、证券分业经营，按照有关法律和中央金融体制改革的决定，先后于1992年成立了中国证监会、1998年成立了中国保监会、2003年成立了中国银监会，我国的金融监管体制实现了由人民银行集中监管向“一行三会”分业监管的转变（2018年，中国银监会与中国保监会合并为中国银保监会）。

为推动农村金融改革，1996年国务院出台了《关于农村金融体制改革的决定》，提出改革农村信用社管理体制、建立农村合作银行、办好农业银行、增设中国农业发展银行分支机构、完善各类农业保险机构等改革任务。这一时期，我国农业政策性银行快速发展。1994年中国农业发展银行设立后，迅速在全国建立起组织机构体系，支农服务以粮棉油购销储贷款等政策指令性业务为主，辅之以农业农村基础设施建设贷款等政策指导性业务和农业产业化贷款等自营性业务。作为政策性银行，农业发展银行采取“政府主导、实体承贷、财政资金与政策性信贷资金合力支农”的资金运作模式，对农业贷款项目坚持优惠利率，让利于“三农”，成为金融支农服务的重要一极，推动我国初步形成了政策性、商业性、合作性金融相结合的农村金融服务体系。这一时期，农村信用社成为金融支农主力军。为应对亚洲金融危机，1997年的中央金融工作会议要求“各国有商业银行收缩县及县以下机构”，1998年至2002年，四大国有商业银行累计撤并了3.1万个县及县以下机构或网点，同时随着法人改造和上收分行权利，包括农业银行在内的国有商业银行将服务重点放在了城市，这为农信社的快速发展提供了契机。1996年，农村信用社脱离中国农业银行管理，凭借机构网点优势逐步发展成为农村金融服务的主力军。截至2002年底，全国共建立市县法人农村信用社2453家，机构网点超过5万个，农业贷款余额5579亿元、农户贷款余额4219亿元，农业贷款占同期全国农业贷款投放总量的81%。这一时期，国务院对农村信用社改革的要求是恢复合作性，同时“在城乡一体化程度较高的地区，已经商业化经营的农村信用社，经整顿后可合并组建成农村合作银行”，但到2002年全国尚未出现改制为农村合作银行的信用社。农村信用社改革基本沿袭了农业银行管理时期的商业化经营模式，既没有恢复合作制发展方向，又没有真正实现商业化转型，信用社发展陷入“两不像”的尴尬境地。由于产权关系不明晰、法人治理结构不完善、历史包袱沉重，到2002年底，全国农村信用社的不良贷款比例高达37%，资本充足率为-9%。

（三）改革攻坚阶段（2003年以后）

2003年，党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确将深化金融企业改革、健全金融调控机制、完善金融监管体制作为金融改革的主要任务，并提出“探索建立政策性农业保险制度”。在金融企业改革方面，2004年成立中央汇金公司，通过购买增发股份方式，剥离国有银行不良资产，充实资本金，加快了国有商业银行股份制改造进程。2004年，中国银行、中国建设银行率先实施股份制改造，2005年工商银行完成股份制改造，2009年农业银行完成股份制改造，至此我国国有商业银行股份制改造基本完成。之后，商业银行又经历了在A、H股上市，资产总规模不断增长，商业银行体系和服务能力不断壮大。2013年国务院制定了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，明确提出允许民间资本发起设立民营银行，2014年中国银监会批准了三家民营银行的筹建申请。在健全金融调控机制方面，2007年美国次贷危机引发国际金融危机，为应对金融危机冲击，2008年国务院办公厅出台了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，对金融调控措施进行针对性调整。这一时期，中国人民银行灵活运用公开市场操作、利率、存款准备金率等货币政策工具，促进货币信贷稳定增长，同时应对商业银行信贷扩张动力，把信贷总量增加与优化信贷结构结合起来，把信贷投放与经济结构转型结合起来，引导银行将更多新增信贷资源投向“三农”和中小企业，不断增强金融服务实体经济的能力，防止金融机构脱实向虚。在金融监管方面，为应对金融控股集团和金融混业经营的发展，2013年建立起由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会等部门共同参与的金融监管协调部际联席会议制度，强化对跨行业、跨市场金融活动的监督管理，加强对影子银行和互联网金融监管，促进新兴金融业态规范化发展。

这一时期，党中央、国务院将农村金融作为金融工作的重点，推动解决农村金融领域的重点难点问题。2008年，党的十七届三中全会确立了建立现代农村金融制度的目标，提出要“加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。按照十七届三中全会精神，全国人大农业与农村委员会自2008年起先后协调推动广西壮族自治区田东县、安徽省金寨县开展农村金融综合改革试点，为进一步深化农村金融改革积累了可复制、易推广的经验。在2016年的中央扶贫工作会议和老区工作座谈会上，习近平总书记两次对田东县的金融改革特别是金融扶贫给予肯定。

这一时期，农村金融改革取得了显著成效：一是传统金融机构稳健发展。2003年，国务院出台了《关于深化农村信用社改革试点方案》，启动了新一轮信用社改革，改革的重点是产权制度和管理体制改革，目标是稳定县域法人机构，积极稳妥改制为农村商业银行。为化解历史包袱，中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等方式，安排2690亿元处置不良资产，到2012年全国农村信用社资本充足率达到11.8%，不良贷款率下降到4.5%。在清产核资基础上，各地根据信用社实际情况分类实施多元化的产权制度改革，符合条件的农村信用社逐步改制为股份制农村商业银行或股份合作制农村合作银行，并成立省级联社履行协调服务职能，信用社管理权限划归给省级政府。

在深化农村信用社改革的同时，2007年后包括农业银行在内的商业银行逐步回归农村金融市场，在县及县以下增设机构网点，全国乡镇金融机构覆盖率和全国行政村基础金融服务覆盖率均为96%，其中农业银行在全国设有各类机构网点2.36万个，基层营业机构1.97万个（2017年）。2007年中国邮政储蓄银行成立，通过在农村地区开展以小额贷款为主的微贷业务，在一定程度上推动资金回流农业农村，2016年邮储银行设立三农金融事业部，目前在邮储银行的4万个机构网点中，有2.8万个分布在县及县以下地区，数量超过70%。2009年中国农业银行开始“三农金融事业部”改革试点，积极探索服务农业农村的商业化运作模式。2015年国务院批复同意农业发展银行深化改革方案，明确以开展政策性业务为主的改革方向，对政策性和自营性业务实施分账管理、分类核算，目前农发行设有营业网点2017个，其中县级支行有1677个，2016年农发行和国开行又分别设立了扶贫金融事业部。2017年五家大型银行总行均设立了普惠金融事业部，185家一级分行完成了事业部分部设立工作。

二是新型农村金融机构不断涌现。2006年，为弥补传统金融机构农村金融服务的供给不足，推动建立适度竞争的农村金融市场，国家逐步放宽农村地区银行业机构的准入条件，允许产业资金和民间资本在农村地区参与新设银行，开办村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构，各地纷纷设立小额贷款公司，成为传统金融机构的有益补充。在农村合作金融发展方面，出现了农村资金互助社、贫困村资金互助组织、农民专业合作社内部信用合作等不同类型的合作金融组织形式，在农村合作基金会被清理整顿后，我国新型农村合作金融发展又应运而生。

目前，全国共成立村镇银行1601家（2017年，下同），经银监部门批准设立的农村资金互助社48家，有1112个县的2.3万个村开展了贫困村资金互助试点，2159家农民专业合作社开展了内部信用合作、资金互助试点，全国供销合作社系统领办的502家合作社开展资金互助试点。此外，还批准设立了14家贷款公司、44家金融租赁公司、190家内资融资租赁试点企业、8879家小额贷款公司以及7340家融资担保机构等。

三是政策性农业保险较快增长。2007年中央财政首次对农业保险给予保费补贴，给予税收优惠政策，2012年国务院颁布了农业保险条例，依法明确了政策性农业保险的发展方向。在财税政策的支持下，政策性农业保险快速发展，覆盖面不断扩大，保险险种不断丰富。目前，我国共有中资保险集团公司、财产险保险公司、人身险保险公司、再保险公司等各类保险业金融机构126家（2017年，下同），县级支公司2.39万个，其中经营政策性农业保险的机构26家，多数省份有3家以上的农业保险经办机构，全国共建成农业保险基层服务网点36万个，乡镇覆盖率达到95%。全国共备案农业保险产品1714个，涉及215类农产品，农业保险保费收入从51.8亿元增长到2017年的479.06亿元，风险保障金额从1126亿元增长到2017年的2.79万亿元。

2017年，我国在13个粮食主产省选择200个产粮大县开展了大灾保险试点，将新型农业经营主体水稻、玉米和小麦等三大主粮作物的保障水平由保物化成本提升至覆盖土地流转成本。价格保险试点扩大到生猪、蔬菜、粮食作物和地方特色农产品等共4大类、72个品种，2017年实现保费收入12.9亿元，参保农户65.3万户次。“保险+期货”试点品种增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡胶等五类，涉及现货规模约96.15万吨。在指数保险方面，已开发出57款天气指数保险产品，标的涉及三大主粮以及水产、花卉、果菜茶、橡胶等农产品。小额贷款保证保险方面，保费规模达42.8亿元，推动“三农”和小微企业获得融资贷款430.8亿元。

四是农村金融扶持政策手段增多。2008年国家开始实施涉农贷款增量奖励政策和定向费用补贴政策，对特定农村金融机构或特定农村金融业务实施税收优惠政策，人民银行通过实施差别化货币政策，金融监管部门通过设立市场准入“绿色通道”、免征金融监管费，进一步增加金融机构支农服务能力。

五是农村金融监管制度不断完善。2007年中国人民银行实施了涉农贷款专项统计制度，2010年出台了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》，为监测和引导涉农贷款投放打下基础。监管部门建立起“事前有承诺、事中有监测、事后有考核”的农村金融监管制度，严格防范农村金融风险，同时实施差别化监管政策，调动金融机构支农服务积极性。

六是农村金融环境逐步改善。2009年，国家启动偏远地区金融机构空白乡镇金融全覆盖工作，累计解决1249个乡镇的金融机构空白和708个乡镇的金融服务空白问题。中国人民银行积极推动农村信用体系、农村地区支付清算体系建设，改善农村信用环境和支持环境。

农村金融改革发展的历程表明：完全依赖市场机制，无法培育出农业、农村经济发展所需要的金融市场；发展农村金融服务，既要发挥市场对金融资源配置的基础性作用，又要加强政府的宏观调控和政策扶持，弥补农村金融服务的天然缺陷和制度缺陷；农村金融服务，单靠传统正规金融一条腿走路是走不远的，必须培育多元化的金融服务主体，构建多层次、多形式、运行高效、功能互补、有序竞争的农村普惠金融体系；解决农村金融服务问题，需要加强顶层制度设计。

有观点认为，农村金融服务是“世界性难题”。从农村金融服务的特点与资本的逐利性背离，以及“雪中送炭”与“锦上添花”在市场环境中难以共生的角度看，农村金融服务确是金融体系的短板。然而，国外已有破解“世界性难题”的先例，再加上我们的制度优势，农村金融服务不应因“世界性难题”而放松改革和制度建设的努力。