仝志辉：关于农民专业合作社法修订案讨论

                       中国人民大学农业与农村发展学院、国家发展与战略研究院社会转型与治理研究中心副主任、研究员仝志辉进行专题演讲

   非常荣幸，我能够参加这么一个高层次的，对于县域法治进行探讨和实务交流的会议，我自己是做乡村治理和社会转型的研究，在这个过程当中，也开始接触到这个基层法治的问题。最近我们在研究农村农业经营体制问题的时候，接触到农民专业合作社的问题，现在全国人大常委会也正在修订农民专业合作社，对这个立法的取向，核心具体法条背后的法理，也面临着很大的争议。我今天就从这个加强县域法治的角度对于如何在修订农民专业合作社法中保护小规模农户的利益谈一点看法，请各位法学界的专家和我们的各位领导进行批评指正。

   为什么可以在县域法治的问题上谈这个农民专业合作社的治理呢？因为农民专业合作社是现在农村一个非常重要的农业经营主体，而且他的数量现在非常大。现在江苏经济发达地区，一个村不止2、3个，因为农民专业合作社法，只有5个农民成员就可以要求这个成立。但是农民专业合作社的不规范发展非常严重。大家从日常生活中可以感觉到，就是那些注册农民专业合作社的，实际上很多都是空的、假的、虚的，只是为了套取国家的行政扶持资金，在地方政府发展新型农业，新型主体的政策推动下，他们是应扶持政策而生，随扶持政策的力度而兴衰。真正帮助农民，尤其是小规模农户的利益，他们起的作用不大。这个时候，农民专业合作社法的修订，一方面是适应新类型的农民专业合作社的发展的需要，同时还具有规范农民专业合作社发展的责任。

   要不要保护小规模农户的利益？还是我们去扶大，扶强，扶那些家庭农场，扶那些农村的搞经营服务的大户，以及扶持农业企业让它可以转身变成农民专业合作社，在其他经营主体的优惠政策之余，还能享受国家对于农民专业合作的法律支持和政策优惠呢？这是一个突出的问题。如果个问题不解决好的话，比如我们现在要扩大信用合作，那么将来农村信用体系的不规范，会引发社会不稳定的问题会更加突出和多见。

   同时就是，从县域法治角度讲，现在农民的农民专业合作社法的修改草案正在征求意见，明天要结束，全国人大，农业农村委员会正在征求意见，这个草案里有一条，县级以上的人民政府应当建立农民合作社工作的综合协调机制。统筹指导协调推动农民合作社的建设和发展。这个相对于现行的第九条的有关规定，力度更加加强，原来只是主管部门依照法律规定对农民专业合作社进行指导和服务，现在明确提出应当建立这样一个农民专业合作社工作的综合协调机制。这也是将来县域法治工作的重要内容。

   我讲两个观点，第一，目前的修订草案，在小农户的利益方面，取向仍然是不明确的。应该加强这个。在关键法条的修改当中应该保护小农户的利益，我之所以强调小农户的利益，是我们现在在农村经济发展中有一个不太正确的想法，就是说认为这个大农，富农可以带动小农，让富农去做合作社，领办合作社，他可以把这个小农带动起来，原来的专业合作社的基础下，他为了带动这个专业性，就把不专业的小农排斥在外。

   现在这个法律修订上就明确说了，首要目标是为了从事农业的家庭服务，这个法条里面有几条比较突出的。第二、这个草案当中19条规定，就是农民至少应当占成员总数的60%，现行的法律是80%，为什么降20%呢？就是考虑到将来农民专业合作社当中，很多返乡的，包括大学生、新农人他们要加入农民专业合作社，他们没有农民身份，那么降低这个标准，是保护了农民利益还是为侵害农民利益带来更大的空间呢？

   这个相应的对于规范农民专业合作社的内部治理结构提出了很严峻的挑战。第二个关于土地承包经营权做价投资，昆山的土地股份股的时候是社区范围，这个比较多，承包土地经营权可以做价投资，在非农民可以把土地经营权握在手里，拿到长期的租约，这时候他可以出资建立合作社，这个出资不用出钱，可以用土地做价成立合作社，而且他的成员数量还可以相对的是占一定的数量，这个时候，我觉得法律应该相应规定，就是对于不同规模的，土地承包经营权，他的这个比例，节是他的这个规模差距应该做规定，但是现在法律没有规定。那么可能一个占1千亩的外来的企业，他可以给当地每一个人5亩的，可以找20户成立一个合作社，这个合作社一定是这个企业主导，这个时候，小农户充当了他扩展他经营规模的工具，而不能实现我们说的，就是修订草案说的，为了最主要的服务于农民这样一个目的。

   第三就是关于成员内部的信用合作，现在信用合作的风险，大家都已经看到了，包括在江苏都有跑路的等等，这个时候就是说，法律希望来扩大这个合作的内容，但是他非常明确的说，要在生产经营合作的基础上进行现有的合作，那么实际上小农户，他的这个资金互助的需求，很多是发生在生活互助，比如说他那个看病，或者说子女上学，他临时性的，就是需要借款，这个如果能在成员间进行资金互助的话，这个是有利于他的这个福利改善的。

   但是现在我们是把农民合作社的信用合作限于生产经营领域，这个不对小规模农户更有适应性。第二个就是对于信用合作的适度监管问题，这个是将来限制了这个法治需要进行的问题。

   另外就是设定了专门的章节，用8、9条来规定联合社，这个联合社立法取向是促进他的发展，但是实际上现实当中，为什么要成立联合社？很大程度上是为了向银行贷款，扩大规模，向银行贷款。那么就是对于他监管这个趋向，在修订草案当中没有明确。因此我建议，第一是严格参与和发起，设立联合社，对于这种行为的准入要设立条件，我建议，尤其是在地方法规和县域法治当中，应该规定只有达到当地的示范合作社标准的，才可以发起参与联合社，这个对于联合社的健康发展我觉得比较有利。

   第二就是要设立对合作社更为严格的年检的制度，这个需要工商部门来（进行），我主要给大家汇报的就是这个观点，那么我想，对于农民合作社法修订进行建言和反思，丰富现有法治的内容，增强其促进现有合作社发展的功能，增进，今天上午有专家讲到，增进县域法治调查的史料和特色，服务于当地的经济发展，对于合作社治理方面的专题研究，可以成为县域法治专题的研究内容，那么具体研究的时候，可以尝试根据不同的经营模式，规模的农户，利益的满足方式。要进行具体的研究，完全可以推进。

   我非常感谢会议的邀请，也代表我们浙江大学光华法学院，很高兴能参加这个活动，也代表中心主任洪银星教授对大会的邀请表示感谢。